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cláusulas secretas no acervo convencional, quando nao por tra-

tados secretos na sua inteireza. Com a era das organizações in-

ternacionais advém, em 1919, a proscrição desse gênero de di-

plomacia. Mandava o Pacto da Sociedade das Nações que todo

compromisso internacional que um Estado-membro viesse a

concluir fosse por ele imediatamente registrado na secretaria da

organização, que o faria publicar. E acrescentava: “Nenhum des-

ses tratados ou compromissos internacionais será obrigatório

antes de ter sido registrado”44.

44. Pacto da Sociedade das Nações (28 de abril de 1919). arí. IX.

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Mais que a abolição da diplomacia secreta, o sistema de registro e publicida-



de inaugurado pela Sociedade das Nações trazia consigo o mérito de dar a expres-

são escrita do direito das gentes ao conhecimento geral, como sucede com o acervo

legislativo de todo Estado soberano. Pretendia—se, pois, que o direito internacional

escrito passasse a ser tão acessível — a qualquer interessado — quanto as leis

nacionais. Desse modo. tratados de comércio ou de aliança militar entre os Estados

X e Y não seriam menos conhecidos do governo de W, ou dos pesquísadores uni-

versitários de Z, que dos próprios pactuantes. Sobre os tratados recairia, com o

tempo, a presunção de notoriedade que, numa ordem jurídica estatal, reveste todo

diploma legislativo.

a) O sistema da Sociedade das Nações. A obrigação de re-

gistrar pesava sobre todo Estado membro da SDN, ainda quan-

do pactuasse com Estados estranhos à organização. A Secretaria

aceitou, não obstante, o registro proposto em casos avulsos por

Estados não-membros, como a Alemanha e os Estados Unidos

IJ

da América. Pouquíssimos tratados bilaterais tendo como parte



uma organização internacional figuram na coleção da SDN.

Mesmo os acordos de sede entre a Sociedade e a Confederação mi

Suíça, e entre a Corte Permanente de Justiça Internacional e os

Países Baixos, não fizeram objeto de registro e, por isso, não

foram publicados na coleção.

Compreendendo os vinte e cinco anos de sua existência legal, a Sociedade

das Nações publicou duzentos e cinco volumes, com um total de quatro mil, oito-

centos e trinta e quatro tratados da mais variada dimensão e natureza.

O art. 18 do Pacto da SDN não pretendeu alcançar senão os

tratados que se viessem a celebrar desde quando fundada a So-

ciedade. A omissão, no dizer do mesmo artigo, tornava não obri-

gatorio o compromisso. Essa linguagem deu ensejo a algum

debate, excluindo-se, porém, desde logo, a idéia da nulidade do

compromisso: era inconcebível o sacrifício da norma pacta sunt

servanda como instrumento de sanção da inobservância de re-

gra menor. Prevaleceu em doutrina, e na escassa jurisprudência


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tópica, a tese da inoponibilidade relativa do tratado não regis-

trado: seria ele válido entre as partes, além de objetivamente

sadio no que concerne a terceiros em geral, ou perante órgãos

de arbitragem e outros foros. Não poderia, contudo, ser invoca-

do ante os órgãos da SDN ou ante a Corte da Haia.

b) O sistema das Nações Unidas. Quanto à conseqüência

da omissão de registro, a Carta da ONU viria a ser mais explíci-

ta que o Pacto de sua antecessora. Dispõe o art. 102 do texto de

São Francisco:

“1. Todo tratado e todo acordo internacional, concluídos por qualquer mem-

bro das Nações Unidas depois da entrada em vigor da presente Carta, deverão,

dentro do mais breve prazo possível, ser registrados e publicados pela Secretaria.

2. Nenhuma parte em qualquer tratado ou acordo internacional que não tenha sido

registrado de conformidade com as disposições do parágrafo 1 deste artigo poderá

invocar tal tratado ou acordo perante qualquer árgão das Nações Unidas’.


A exemplo do secretário-geral da SDN, o das Nações Uni-

das se abstém de todo desempenho censório, observando, não

obstante, o regulamento do art. 102, adotado pela Assembléia

Geral em 1946 e emendado em ocasiões ulteriores. Esse regula-

mento, que amplia com singular desenvoltura a dimensão

normativa do artigo em causa, estatui o registro ex offlcio —

pelo secretário-geral — do tratado em que a ONU ou qualquer

de suas instituições especializadas figure como parte ou como

depositário. Diz também que a obrigação de registrar desapare-

ce para as demais partes quando o tenha feito uma delas; e veda

o registro antecipado de todo compromisso que não haja ainda

entrado em vigor.

Na entrada do século xxi a coletânea das Nações Unidas ultrapassa 1.700

volumes e o número de tratados ali publicados chega perto de 35.000. Sobrevive de

todo modo no espírito dos estudiosos a dúvida quanto à real abolição da diploma-

cia secreta, quanto ao êxito da intenção que conduziu originalmente os redatores
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PiPacto da Sociedade das Nações, em 1919. a inovar o direito das gentes com a

disciplina do registro e da publicidade. É certo que não são poucos os casos con-

temporâneos de omissão de registro: devem-se eles, porém, não à burla do disposi-

tivo em exame, mas à pretendida insignificância — muitas vezes à natureza ancilar

— de bom número de avenças internacionais, no juízo dos Estados pactuantes.
É possível que, ainda neste momento, concluam-se acordos internacionais

secretos, no plano bilateral, e sob o molde ‘executivo” — já que o envolvimento

congressional não parece conviver bem com sigilos antijurídicos. Mas é eertíssimo

que, em tais casos, a exemplo do que ocorre com o gentlemen ‘s agreement, o trata-

do secreto tem sua operatividade condicionada à permanência dos dignitários

celebrantes no poder. E. por óbvio, à honradez que neles possa vislumbrar-se, abs-

traída a lembrança de que afrontaram, com a tratativa secreta, uma norma de direi-

to internacional expressa e notória, e provavelmente também alguns dispositivos

de relevo no direito público interno de cada um.

c) Registros regionais e especializados. Com o sistema de

registro e publicidade das Nações Unidas, de irrestrita amplitu-

de, coexistem sistemas menores, ora em organizações regionais

que pretendem registrar todos os compromissos que envolvem

seus membros, ora em organizações especializadas, onde se vêem

dar a registro determinados acordos, ratione materzae.

O Pacto da Liga dos Estados Arabes (1945) determinou o registro na Secre-

taria da organização, no Cairo, de todos os compromissos — incluindo-se os do

passado. desde que ainda vigentes — de seus Estados-membros. A OEA mantém

um perfeito sistema de registro e divulgação dos tratados interamericanos, não

exigindo, porém, que seus membros tomem qualquer providência em tal sentido.

No âmbito dos registros especializados em razão da matéria destacam-se o da

OIT,o da OACI e o da AIEA.

39. Incorporação ao direito interno. No estágio presente das

relações internacionais, é inconcebível que uma norma jurídica

se imponha ao Estado soberano à sua revelia. Para todo Estado,

o direito das gentes é o acervo normativo que, no plano interna-

cional, tenha feito objeto de seu consentimento, sob qualquer

forma. Dessarte, sem prejuízo de sua congênita e inafastável


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internacionalidade, deve o tratado compor, desde quando vigente,

a ordem jurídica nacional de cada Estado-parte. Assim poderão

cumpri-lo os particulares, se foro caso; ou, nas mais das vezes,

os governantes apenas, mas sob ciência e vigilância daqueles, e

de seus representantes. Assim poderão garantir-lhe vigência

juízes e tribunais, qual fazem em relação aos diplomas normativos

de produção interna.

O direito internacional é indiferente ao método eleito pelo Estado para pro-

mover a recepção da norma convencional por seu ordenamento jurídico. Importa-

lhe tão-só que o tratado seja, de boa fé, cumprido pelas partes. Nos Países Baixos.

entre 1906 e 1953, ignorava-se conscientemente qualquer prática expressiva do

fenômeno da recepção; atitude que, ao gosto dos pensadores monistas, retratava a

operatividade da norma internacional por sua própria e originária virtude, sem o

permeio de qualquer diploma interno de incorporação. No Reino Unido nada se

faz, até hoje, que corresponda à promulgação — por lei, decreto, ou o que mais

seja — dos tratados internacionais.

40. Promulgação e publicação de tratados no Brasil. O

ordenamento jurídico, nesta república, é integralmente ostensi-

vo. Tudo quanto o compõe — resulte de produção legislativa

tnternacional ou doméstica — presume publicidade oficial e

vestibular. Um tratado regularmente concluído depende dessa

publicidade para integrar o acervo normativo nacional, habili-

tando-se ao cumprimento por particulares e governantes, e à

garantia de vigência pelo judiciário. Não faz sentido, no Brasil,

a idéia de que a publicidade seja dispensável quando o fiel cum-

primento do pacto internacional possa ficar a cargo de limitado

número de agentes do poder público: mais ainda que a do parti-

cular, a conduta do governante e do servidor do Estado pressu-

põe base jurídica apurável pelo sistema de controle recíproco

entre poderes, e, dessarte, jamais reservada ao conhecimento

exclusivo dos que ali pretendem fazer repousar a legitimidade

de seu procedimento.
‘78
No Brasil se promulgam, por decreto do presidente da República, todos os

tratados que tenham feito objeto de aprovação congressional. Publicam-se apenas,

no Diário Oficial da União, os que hajam prescindido do assentimento parlamentar e

da intervenção confirmatória do chefe de Estado. No primeiro caso, o decreto de

promulgação não constitui reclamo constitucional: ele é produto de uma praxe tão

antiga quanto a Independência e os primeiros exercícios convencionais do Império.

Cuida-se de um decreto, unicamente porque os atos do chefe de Estado costumam ter

esse nome. Por nada mais. vale aquele como ato de publicidade da existência do

tratado, norma jurídica de vigência atual ou iminente. Publica-os, pois, o ôrgão ofi-

cial, para que o tratado — cujo texto completo vai em anexo — se introduza na

ordem legal, e opere desde o momento próprio. A simples publicação no Diário

Oficial, autorizada pelo ministro das Relações Exteriores e efetivada pela Divisão de

Atos Internacionais do ltamaraty, garante a introdução no ordenamento jurídico na-

cional dos acordos celebrados no molde “executivo” — sem manifestação tópica do

Congresso ou inlervenção tèrmal, a qualquer títuio, do presidente da República.

Seção VI—O TRATADO EM VIGOR


41. Efeitos sobre as partes. Desde o momento próprio —

idealmente, aquele em que coincidam a entrada em vigor no

plano internacional e idêntico fenômeno nas ordens jurídicas

interiores às partes —, o tratado passa a integrar cada uma des-

sas ordens. Terá ele a estatura hierárquica de uma lei nacional,

ou mais que isto, conforme o Estado de que se cuide, qual será

visto mais tarde. Importa que se retenha desde logo a noção de

que o tratado, embora produzido em foro diverso das fontes

legislativas domésticas, não se distingue, enquanto norma jurí-

dica, dos diplomas legais que destas promanam. Custa-se a en-

tender, dessarte, a tão repetida dúvida sobre produzirem ou não,

os tratados, efeitos sobre os indivíduos e sobre as pessoas jurídi-

cas de direito privado. Sua idoneidade, para tanto, não é menor

que a das leis internas, tudo se resumindo em buscar no teor de

cada um daqueles, como de cada uma destas, o exato perfil de

seus destinatários. Uma lei que mande conceder certa vantagem

retributiva aos fiscais alfandegários do porto de Santos nenhum

efeito produz sobre os indivíduos que se consagram, em Minas


79
Gerais, à agricultura e à pecuária. Um tratado do molde das Con-

venções de Genebra sobre cheques e títulos de crédito é de ser

executado, no dia-a-dia, pelas pessoas em geral, em pouco ou

nada se envolvendo o poder público no domínio de sua execução.

Observa Rousseau que o poder Executivo, responsável quc é pelas comuni-

cações exteriores do Estado, e. precipuamente. pelo ato internacional da ratifica-

ção — ou por quanto lhe corresponda no sentido de comprometer o país —, tem

como primeiro dever, ante a vigência do tratado, cuidar de sua introdução na or-

dem jurídica local, seja por meio da promulgação, seja mediante simples garantia

de publicidade45. Sem essa medida vestibular — que, sob a ótica internacional, já é

parte da fiel execução do pacto —, não chegaria ele ao conhecimento de seus des-

tinatários, trate-se de particulares ou. o que é mais comum, de integrantes do com-

plexo da administração pública. Nem teriam como garantir-lhe vigência os juizes e

tribunais. Como no caso dos textos normativos de produção local, também no caso

dos tratados o governo é o executor por excelência, ou o controlador da execução

pelos particulares. O parlamento só excepcionalmente se envolve nesse desempe-

nho executivo4’. A função do Judiciário, por seu turno, tem feitio próprio: não lhe

incumbe executar tratados, senão garantir. ante o caso concreto, que não se veja

frustrado — pela administração governamental, pelos indivíduos — seu fiel cum-

primento.

42. Efeitos sobre terceiros. Tratados há que, por criarem ou

modificarem situações jurídicas objetivas, produzem sobre toda

a comunidade internacional o mero efeito da exortação ao reco-

nhecimento. Outros, expressivamente, repercutem sobre tercei-

ros não como normas jurídicas, mas como fatos. Menos comuns

são as hipóteses em que o tratado realmente opera como norma

sobre terceiros determinados, quer no sentido de conferir-lhes

direitos, quer no sentido de obrigá-los.

a) Ejèito difuso: as situações jurídicas objetivas. Se um acor-

do de permuta territorial entre os Estados A e B modifica o cur-

so da linha limítrofe que os separa, esta nova situação jurídica

45. Roussectu, p.57-58.

46. Ronsseau, p. 59.

80

objetiva se impõe, indiscriminadamente, aos restantes Estados,



ainda que para o só efeito de se inteirarem do que vem a ser,

desse momento em diante, a correta cartografia da região. De

modo também difuso, porém menos abstrato — em razão dos

Interesses que suscita —, opera sobre terceiros em geral o trata-

do com que W e Z, Estados condôminos de águas interiores

fluviais ou lacustres, entendem de abri-las à livre navegação ci-

vil de todas as bandeiras. Efeitos difusos de tal gênero, pode

produzi-los sobre a inteira comunidade das nações até mesmo

um ato unilateral legitimo. Por mais forte razão, não há como

recusar aos tratados semelhante virtude.

Lembrando, porém, que no direito privado se encontra a origem da idéia das

situações objetivas oponíveis a terceiros, Reuter adverte que, naquela ordem, essa

oponihilidade é absoluta porque o contrato gerador de tal situação é verificado e

garantido por uma autoridade comum, a do Estado’7. O quadro é diverso na ordem I~i

internacional, não centralizada, onde a soberania dos atores permite a cada um

deles o eventual não-reconhecimento da situação que se pretende jurídica e objeti-

va. Afinal, a mais notável dentre as características da soberania do Estado é a prer-

rogativa de negar ou pôr em dúvida a estatalidade de seus pares. sem que qualquer

poder supranacional lhe imponha, a respeito, uma definição irrecusável.

h) Efeito aparente: a cláusula de nação mais favorecida.

Este é o caso em que determinado terceiro sofre conseqüências

diretas de um tratado — geralmente bilateral — por força do

disposto em tratado anterior, que o vincule a uma das panes. Tal

perspectiva não se exaure no domínio da cláusula de nação mais

favorecida, cuja habitual evocação decorre de seu valor didáti-

co, a título de exemplo.

Os Estados A e E celebram em 1975 um tratado de comércio em que se conce-

dem favores mutuos, cada um deles prometendo gravar os produtos originauios do

47. Patil Reuter, Introd,wuion audroitdes traités, Paris, Arinand Colin, 1972, p. 113-114.

81

outro com uma alfquota privilegiada do imposto de importação. Fica estabelecido



que, se no futuro um deles vier a tributar com aliquota ainda mais baixa os produtos

de outra nação qualquer, o co-pactuante de agora terá direito imediato a igual bene-

fício. Isto é. em linhas rudimentares, a cláusula de nação mais favorecida. Em 1950,

B e C concluem tratado de igual gênero, cujo teor permite saber que os produtos de

C terão, quando importados por B, tratamento tarifário mais brando qtte o garantido.

ctnco anos antes, aos produtos de A. Diz-se então que este último. com direitos de

nação mais favorecida, recolhe diretamente os efeitos benéficos do tratado B-C, em

que ele próprio não é parte. Recolhe-os, porém, pela virtude daquele tratado anterior,

em que se inscrevera a cláusula.

Resulta claro, assim, que o pacto ulterior não produz efeito

sobre terceiro como norma jurídica, mas como simples fito. Sig-

nificando a outorga de favor maior a outra potência, este tratado

opera como o fato-condição antes previsto no acordo que abri-

gou a cláusula de nação mais favorecida; sendo esta última, pois,

a norma jurídica que efetivamente garante beneficio ao suposto

terceiro Estado — na realidade um terceiro em relação ao trata-

do-fato, mas uma parte no tratado-norma.
c) Previsão convencional de direitos para terceiros. A Con-

venção de Viena estipula, no art. 36, que mesmo a criação de

direitos para um terceiro reclama o consentimento deste, mas

lembra que o silêncio faz presumir aquiescência. O dispositi-

vo, deste modo, compreende desde a estipulação em júvor de

outrem — inspirada no direito privado e compatível com o di-

reito das gentes — até a abertura dos tratados multilaterais à

adesão.


Esta abertura é. sem dúvida, a criação, para terceiros. do direito de aderir ao

pacto, cujo exercício os retira daquela condição para transformá—los em partes. E o

horizonte numérico dos terceiros varia desde a totalidade dos Estados existentes —

caso das grandes convenções sobre comunicações, direito humanitário, e outros

temas — até a estrita singularidade — caso da Carta da ODECA. que se encontra.

desde sua entrada em vigor, aberta à adesão da república do Panamá. Em todos

esses casos, o efeito jurídico sobre terceiros consiste na realidade da prerrogativa

que se lhes abre, e independe de que efetivamente exercitem o direito conferido.


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cl) Previsão convencional de obrigações para terceiros, O

sistema de garantia. Se se pretende que um Estado soberano

resulte obrigado por um acordo internacional de que não é par-

te, está naturalmente pressuposto o seu consentimento, em moi-

de mais seguro que o da hipótese precedente. Da Convenção de

Viena:

“Art. 35. Tratados que criam obrigações para terceiros Estados. Uma obri-



gação surge para um terceiro Estado, de uma disposição de um tratado, se as partes

no tratado têm a intenção de criar a obrigação por meio dessa disposição, e o ter-

ceiro Estado aceita expressamente por escrito essa obrigação”.

Parece árduo conceber em abstrato semelhante quadro. Se ‘1

o consentimento que aí se impõe é expresso e escrito, não se

definiria melhor o suposto terceiro como uma parte no tratado,

distinta das demais por motivo puramente procedimental? O

II ~


exemplo tirado do sistema de garantia ilustra, entretanto, a situ-

ação que se espelha no dispositivo de Viena. E há outros exem-

plos aventáveis. Quando, no desfecho de uma negociação cole-

tiva, certo Estado aceita expressamente o encargo de depositá-

rio, e por qualquer motivo acaba não ratificando, ele próprio, o

tratado em causa, vê-lo-emos na exata condição de terceiro obri-


gado, a que se refere o art. 35.

A Convenção de viena não menciona o sistema de garantia, limitando-se, em

matéria de obrigação para terceiro, à norma genérica do art. 35. Aquele sistema

fora precocemente descrito na Convenção da Havana sobre tratados (1928), cujo

art. 13 dispõe:

“A execução do tratado pode, por cláusula expressa ou em virtude de convê-

nu~ especial, ser posta. no todo ou em parte. sob a garantia de um ou mais Estados.

O Estado-garante não poderá intervir na execução do tratado, senão em virtude de

requerimento de Lima das partes interessadas e quando se realizarem as condições

sob as quais foi estipulada a intervenção, e ao fazê-lo, só lhe será lícito empregar

meios autorizados pelo direito internacional e sem outras exigências de maior al-

cance do que as do próprio Estado garantido”.


83

A qualidade do Estado-garante vem a ser, justamente, a de um terceiro para

quem o tratado cria obrigações, que ele expressamente aceita, preservando, no

entanto, sua perfeita distinção dos Estados-partes. Tal a situação de Argentina, Bra-

sil, Chile e Estados Unidos no tratado bilateral que Equador e Peru firmaram no

Rio de Janeiro, em 1942, a propósito de suas pendências territoriais.

43. Duração. Tratados de vigência estática, qual o de compra e

venda de território ou fixação de limites, celebram-se para viger

em perpetuidade. Os restantes, de vigência dinâmica, perfazem

a grande maioria numérica, e em geral dispõem sobre sua pró-

pria duração. Quando não o fazem, isso indica que o tratado

vigerá por tempo indeterminado, ressalvada ao conjunto das

panes a perspectiva da ab-rogação, e a cada uma delas, em prin-

cípio, a perspectiva da denúncia. Muitos são, porém, os acordos

cuja vigência por tempo indeterminado se faz expressamente

afirmar no texto.

‘ii A fixação de um prazo certo de vigência significa normal-

mente que, até então, o tratado não pode ser denunciado por

uma das partes. À chegada do termo abre-se-lhes ensejo de pre-

servar o compromisso — seja até novo termo, seja, desta vez,

por prazo indeterminado — ou de considerá-lo extinto. O âni-

mo terminativo ora exige voz expressa, ora se infere do silêncio

das partes.

De modo geral, as convenções internacionais do trabalho comprometem cada

Estado ratifícante por dez anos contados da entrada em vigor, ao longo dos quais se

proibe a denúncia. Esta é possível no termo do prazo, mediante comunicação escri-

ta à OIT. À falta de comunicação entende-se que o Estado-parte deseja conservar

essa qualidade por novo e igual período. renovando—se o ciclo repetidamente.

44. Ingresso mediante adesão. A adesão é uma forma de ex-

pressão definitiva do consentimento do Estado em relação ao




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