Internacional


partilhar entre o governo e o parlamento. Não



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ordem jurídica própria a cada Estado costuma partilhar entre o governo e o parlamento. Não

é orna competência negocial: é o poder de determinar, em deiinitivo,a disposição do Estado

em relação ao compromisso. Este o sentido do tre~mtv-making /ower nas obras clássicas de

Hans Blix e Paul de Viseher, como ainda cm Otcnm,meft (p. 219-22(i) e Rõm,sseõ,, (p. 33 e s,).

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a questão constitucional doméstica. E notório que mesmo os chefes de Estados



presidencialistas costumam ter partilhada com o poder Legislativo a competência

para resolver sobre tratados; assim como é sabido que nas nações parlamentaristas

o chefe de Estado — presidente ou monarca — sequer partilha essa competência,

visto que mantido, em regra, à margem do processo decisório. Em ambos os casos,

a limitação constitucional de poder não prejudica a plenitude da representatividade

exterior.


Em todos os atos relacionados com o comprometimento in-

ternacional, o chefe de Estado dispõe da autoridade fluente de

seu cargo, nada se lhe exigindo de semelhante à apresentação de

uma carta de plenos poderes — mesmo porque é impossível

atinar com quem expediria, em seu favor, semelhante credencial.

A prática internacional, ora espelhada na Convenção de Viena,

atribui idêntico estatuto de representatividade ao chejë do go-

verno — quando essa função, qual sucede no parlamentarismo,

seja distinta da precedente.

b) Plenipotenciários. Um terceiro dignitário possui ainda

essa qualidade representativa ampla: trata-se do ministro de Es-

tado responsável pelas relações exteriores, em qualquer sistema

de governo. Aqui, porém, importa destacar certa distinção entre

o ministro especializado e as duas autoridades precedentes. A

representatividade do chefe de Estado e do chefe do governo

pode reputar-se originária, o que não sucede no caso do minis-

tro, que a tem derivada. Reina um generalizado sentimento da

inipropriedade de se ajustar ao chefe de Estado, ou ao chefe do

governo, o rótulo de plenipotenciário, porquanto esta expressao

intuitivamente se assemelha a mandatário, e só parece adequa-

da, dessarte, a quem se vtu outorgar os plenos poderes — não a

quem por natureza detém tais poderes, e a prerrogativa, inerente

ao cargo, de outorgá-los a outrem, O ministro das relações exte-

riores se reputa um plenipotenciário — no quadro internacional

— desde o momento em que investido pelo chefe de Estado, ou

pe]o chefe do governo, naquela função especializada. Ele guar-

dará o beneficio dessa presunção de qualidade, independente-


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mente de qualquer prova documental avulsa, enquanto exercer

o cargo.


Também prescinde da apresentação de carta de plenos po-

deres o chefe de missão diplomática — isto é, o embaixador ou

o encarregado de negócios —, mas apenas para a negociação de

tratados bilaterais entre o Estado acreditante e o Estado acredi-

tado. O horizonte desta plenipotência presumida é, assim, e numa

dupla dimensão, muito estreito se confrontado com o que se

abre ao ministro do exterior.

A Convenção de Viena estatui que esse poder geralmente reconhecido aos

chefes de missão diplomática, para a negociação bilateral, vai até a adoção do texto

do compromisso. Este é um momento processual que a própria Convenção, logo

adiante, antepõe ao da autenticação do texto. Não é de crer que tenha havido o

intento de estabelecer que o embaixador só tem virtude nata para levar a negocia-

ção até o consenso em torno do texto convencional, precisando. contudo, de uma

carta de plenos poderes para autenticá-lo mediante assinatura. Isso contradiria a

prática corrente, demonstrativa de que esses diplomatas negociam e assinam trata-

dos bilaterais entre o Estado de origem e o Estado de exercício funcional, à base

única do credeneiamento permanente de que gozam. Isto, porém, na exata medida

em que a assinatura signifique desfecho do processo negocial e autenticação do

texto avançado, sem implicar consentimento definitivo.

Ressalvada, assim, a plenipotência que, de modo amplo ou

limitado — respectivamente —, recai sobre o ministro das rela-

ções exteriores e o chefe de missão diplomática, é certo que os

demais plenipotenciários demonstram semelhante qualidade por

meio da apresentação da carta de plenos poderes. O destinatá-

rio dessa carta é o governo co-pactuante, e sua entrega deve pre-

ceder o início da negociação, ou a prática do ato ulterior a que se

habilita o plenipotenciário. O expedidor formal da carta de ple-

nos poderes é o chefe de Estado, não só nas repúblicas

presidencialistas — em que lhe incumbe simultaneamente a che-

fia do governo —, mas também, de modo geral, nos sistemas

parlamentares de governo.
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O elemento credenciado pela carta de plenos poderes há de

ser, normalmente, um diplomata ou servidor público de outra área.

A necessidade da credencial específica, de todo modo, é tão certa

nesse caso quanto no de um particular recrutado pelo governo

para o encargo negocial. Mesmo os ministros de Estado dela não

prescindem — à exceção única do titular das relações exteriores.

c) Delegações nacioncns. Antes de tudo, a delegação tem a

ver com a fase negocial da gênese dos tratados. Pluralizar a re-

presentação do Estado é algo oneroso, que só em circunstâncias

raras encontraria justificativa à hora dos atos posteriores ao labor

preparatório do texto convencional. Naquela fase, contudo, a in-

dividualidade do plenipotenciário costuma não bastar à completa

e adequada colocação dos desígnios do Estado. Dá-se-lhe apoio

mediante a composição do grupo, subordinado à sua chefia. A

hierarquia parece indtssoclavel da delegação. Seu chefe — e ape-

nas ele — detém a carta de plenos poderes. Os demais integrantes

do grupo, quer se qualifiquem como delegados, como suplentes,

ou como assessores, têm por incumbência dar-lhe o suporte que

requeira — suprindo, por exemplo, sua impossibilidade de pre-

sença constante à mesa de uma negociação ininterrupta, ou de

presença simultânea em duas ou mais câmaras a que, por espe-

• cialidade, os trabalhos preparatórios se hajam distribuído. Não se

concebem conflitos dentro da delegação: há de prevalecer, em

face da eventual variedade de opiniões, a voz do chefe24, enquan-

to autorizada — o que se presume até evidência em sentido con-

trário — pela origem de seus plenos poderes.

O chefe da delegação mio e necessariamente um diplomata. Outros servidores do

• Estado, civis OU militares, podem receber o encargo. Neste caso é comum — embora

não ohrigatoria — a presença de pelo menos um diplomata no corpo da delegação.

24. Entretanío, isto não se dá com as delegações nacionais a conferência anual da

OIT, onde se negociam as convenções internacionais do trabalho: o chefe, nesle caso, é um

delegado governamental, cuja posição não vincula os delegados classistas, representantes

sindicais dos empregadores e dos trabalhadores,

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No caso das organizações internacionais, o secretário-geral — ou o funcio-

nário que, sob título diverso, encabeça o quadro administrativo da organização. é

quem, via de regra, e sob a autoridade da assembléia geral, conclui seus tratados.

Essa prática tem sido adotada pela OEA e pelas congéneres de alcance regional.

seja o co-pactuante um Estado integrante do respectivo quadro ou estranho a ele,

ou ainda uma outra organização internacional. O Secretário-geral da ONU, por sua

vez, esteve incumbido de celebrar tratados afetos à competência decisória da As-

sembléia Geral — como os acordos de sede, em 1946-47. com a Suíça e os Estados

Unidos —, à do Conselho de Segurança e à do Conselho Econômico e Social.

Houve casos em que o secretário-geral subdelegou esse encargo a diretores execu-

tivos da organização.


21. Negociação bilateral: roteiro e circunstâncias. Em regra,

a negociação bilateral se desenvolve no território de uma das

partes contratantes, sendo lógico e econômico que tenham cur-

so na capital nacional, entre a chancelaria — assim chamado o

ministério, secretaria de Estado ou repartição governamental que

responde pelas relações exteriores — e a embaixada do Estado

co-pactuante, ou a delegação especialmente enviada por este para

discutir o tratado. A falta de relacionamento diplomático per-

manente entre dois Estados nao impede que o preparo de um

tratado bilateral se faça no território de um deles, mediante o

envio, pelo outro, de delegação ad hoc. Certos fatores, no entan-

to, podem apontar como preferível que se negocie em território

de terceiro Estado. Destacam-se entre esses fatores (a) o clima

de animosidade ou desconfiança mútua reinante entre as partes

e (b) a vantagem operacional e econômica representada pelo

cenário neutro, onde se encontrem representações diplomáticas

permanentes dos dois pactuantes.

O acordo de Paris pôs termo a cinco anos de negociação, na capital francesa,

entre o Vietnã e os Estados Unidos da América, enquanto continuava em curso um

conflito armado entre as partes (1968-1973). Em circunstâncias não muito diver-

sas, Egito e Israel concluíram o acordo de Camp David. em território americano.

em 26 de março de 1979.0 Brasil. não dispondo. no Império e na República velha,

de missões diplomáticas permanentes em diversas nações da América Latina —

que tampouco se faziam representar no Rio de Janeiro —, com elas desenvolveu

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negociaç~es convencionais naqueles centros de grande convergência diplomática



do passado. Tal foi o caso das convenções de arbitramento Brasil-Haiti e Brasil-

República Dominicana, ambas negociadas em Washington, por contacto entre

embaixadas, e concluidas, respectivamente, em 25 e 28 de abril de 1910.

Se as partes fazem uso de um mesmo idioma, é natural que

nele se desenvolva a negociação e se lavre o texto do tratado. A

regra parece valer também no caso de Estados plurilingües que te-

nham um idioma em comum, qual o francês entre Bélgica e Suiça,

ou o inglês entre Canadá e Nigéria. Não há registro histórico da

preterição das comodidades oferecidas pelo uso da língua comum

às partes, nem mesmo ao tempo em que se podia indicar o latim, e

mais tarde o francês, como língua diplomática de certo prestígio.

Se diferentes as línguas das partes que se entregam à nego-

ciação bilateral, o diálogo terá curso no idioma — não raro um

terceiro — que maior comodidade ofereça. O resultado, contu-

do, há de ser um texto convencional:

a) lavrado numa única versão autêntica;


O lati tu, para íal propósito, não sobreviveu ao século XVIII — e nem teria, de

outro modo, a dimensão exigida pela linguagem convencional contemporânea. Outro

idioma sem bandeira. o esperanto. não obteve ingresso no domínio do direito das

gentes. O francês foi, nos séculos XVIII e XIX, o idioma que mais se empregou

nos tratados hilaterais entre países que não o tinham como vernáculo. Não, porém.

sem incomodo) pol itico, tantas vezes traduzido numa cláusula final proclamatória

de que o uso daquele idioma não o consagrava para qualquer efeito, não devendo

mats tarde ser invocado como precedente. Essa cláusula aparece nos Tratados de

Rastadt de 1714 e de Aix-la-Chapelle de 1748, no Tratado de aliança franco-aus-

tríaco de 1756, na Ata final do Congresso de Viena de 1815, e ainda no tratado

relativo ao casamento) do príncipe D. Pedro com a arquiduquesa Leopoldina. de 1816.

b) lavrado em duas versões autênticas e de igual valor;


Por honrar o principio da igualdade, este sistema tem merecido franca prefe-

rência na prática internacional modema, sem embargo do embaraço que, porventura,

resulte da outorga de valor uniforme aos dois textos, para efeito de interpretação.

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e) lavrado em mais que duas versões, todas autênticas e de



igual valor;

Esta fórmula, comum no domínio dos tratados multilaterais, explica-se no

plano bilateral quando uma das partes, pelo menos, é um Estado plurilingüe, ou

uma organização internacional empenhada em valorizar de modo paritário. nesse

terreno, os idiomas de seus Estados-membros.

d) lavrado em duas ou mais versões autênticas, mas com

privilégio assegurado a uma única, para efeito de interpretação.

Se, neste caso, o privilégio) recaísse sobre o idioma de uma das partes, a co-

modidade interpretativa mal compensaria o incômodo político, semelhante àquele

que marca o sistema da versão única. Tem sido comum, à vista disso, que se dê

prevalência à versão concebida em terceiro idioma. Veja-se, no Acordo sobre trans-

porte marítimo Brasil-.Potônia, de 1976, art. lO:


“Feito em Varsóvia, em 26 de novembro de 1976, em dois originais, nas

línguas portuguesa. polonesa e inglesa, sendo todos os textos igualmente autênti-

cos. Em casos de qualquer divergência, prevalecerá o texto em língua inglesa”.

O texto de todo tratado bilateral expresso em instrumento

único há de resultar, na sua integralidade, do consenso entre as

partes, co-responsáveis por sua formulação. Quando, sobre a

substância do pactuado, tanto quanto sobre sua expressão for-

mal, nenhum debate sobreviva entre os pactuantes, a negocia-

ção terá terminado. O texto estará pronto — e o estará, se foro

caso, em mais de um idioma —, cumprindo agora autenticá-

lo, para que se tenha a exata evidência documental de quanto

quiseram estabelecer os negociadores. A assinatura destes é

ato idôneo para a autenticação do texto convencional. Não

menos idônea, para esse exato fim, é a assinatura ad referen-

dum, ou a simples rubrica — decorrências usuais do fato de

não se encontrar o negociador munido de poderes para uma

assinatura normal.
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Supondo que nos eiicontrenios em face de uni tratado bilateral sujeito à rati—

ticação) pelas partes — um tratado, pois, de procedimento longo—, é evidente que

a assinatura não cria por si o vínculo convencional. Em tal contexto, a explicação

para qne certo Estado reduza os poderes de seu agente negociador ao âmbito) da

rubrica, ou da Íiriua ad refrret,clttn, esta muitas vezes numa presunção intuitiva,

tão desprovida de base jurídica quanto—— infelizmente -—disseminada desde al-

gum tenil)o, no sentido de que a assinatura não se limita a fixar e a autenticar O)

texto, mas imporia algum ino)minado compro)misso para as partes. Deplorável en-

gano. O colisentimento) que pela firma se exprime, nesse caso, alcança a recta ção

do projeto convencio~naI. e é apenas prenunciativo da expressão da vontade de

assumir o vínculo— expressão esta que poderá deixar de sobrevir, já que juridica-

mente não ohrigatoria. nem mesmo para governos independentes, neste dominio.

de co)ntrole parlamentar. Se algo mais, portanto, se pode deduzir da assinatura que

a simples autenticidade do) texto~, é a vontade de prosseguir no procedimento. Isso

não é nada além da intenção governamental de refletir sobre a perspectiva de rati-

ficação) do, projeto, para, se a tanto) animado, o)bservar a eventual imposição), por

seu direito interno), de prévia consulta ao poder Legislativo.

22. Negociação coletiva: roteiro e circunstâncias. A negociação

coletiva comum reclama a convocação de uma conferência diplo-

mática internacional, voltada exclusivamente para a feitura de um

ou mais tratados, ou para uma pauta de discussão mais ampla, em

que se inscreva, contudo, alguma produção convencional.

Assim, as co)nferéncias de Viena de 1961 e de 1963 foram levadas a efeito

para fim único de se produzirem. respecttvamente, os tratados relativos aos privilé-

gios do serviço diplomático e do serviço consular. Já as conferências interamericanas

anteriores à fundação da OEA — e po~r isso inconfundíveis com sessões de assem-

bléia de uma o)rgatlização internacio)nal — foram fecundas na produção de trata-

dos. sem qtie somente a tal empresa se limitasse o seu temário.

A conferência é usual mesmo quando não muito numero-

sos os Estados interessados em pactuar. Sua iniciativa, assume-a

um grupo de Estados, uma organização internacional, ou mes-

mo um Estado isolado que, por qualquer razão, tenha especial

interesse no trato da matéria. Se a iniciativa é de uma Organiza-

ção internacional, pode dar-se que em seu próprio interior deva
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ter curso a negociação do tratado. De outro modo, impõe-se o

entendimento oportuno com Estado que ofereça seu território

para sediar a conferência.

Sediar conferência preparatória de tratado) internacional é empresa onerosa.

visto que não é costume ratearem-se despesas de arranjo e manutenção do local

próprio, ou de serviços secretariais — dentre os quais a interpretação oral simultânea

e a tradução de textos têm destacado) peso. Parece, entretanto, que o dispêndio do

tesouro público) local é largamente compensado, em termos economtcos, pelo in-

gresso das divisas que responderão pela subsistência das delegações estrangeiras.

Em presença da pluralidade idiomática — que marca todas

as conferências internacionais de grande porte numérico—, sera

necessário que as partes alvitrem os idiomas de trabalho negocial,

e os idiomas em que pretendam lavrar as versões autênticas do

texto acabado. Não é imperioso que coincidam aqueles e estes,

mas é o que sucede normalmente.

Versão auténth.a é a que se produz no curso) da negociação, e que a seu térmi-

no merece a ehancela autenticatoiria das partes. Versão oficial é a que, sob a respon-

sabilidade de qualquer Estado pactuante, produz-se a partir dos textos autênticos.

no seu próprio idioma. Assim, a Carta das Nações Unidas foi concebida em cinco

versoes autenticas — nos idiomas chinês.. espanhol. francês, inglês e russo) —. e

deu origem a inúmeras versões oficiais — como aquela que. em português, foi

lavrada no Brasil.

Usualmente complexa, a ordem dos trabalhos numa conferência multílateral

preparatória de tratado exige um texto normativo), de proporções variáveis. Esse

reçulanzento interno da conferência costuma ser projetado pelo governo do) Estado

sede ou pela secretaria da organização internacional convocadora, e submetido.

vestibularmente, à deliberação plenária. A divisão inicial dos negociadores em co-

misso)es e grupos de trabalho reponta como meio de garantir o progresso e a

racionalidade da negociação, virtualmente impossível no plenário, salvo) quando

se imaginasse um tratado multilateral de rara singeleza, em torno de cujo projeto se

lograsse reunir, desde logo, a aquiescência das partes. A disponibilidade de um

projeto de tratado tem sido regra nas conferências internacionais, e sua utilidade é

irrecusável, ainda nos casos em que afinal, no texto acabado, pouco ou nada se

vislumbre daquela base de trabalho. Dificilmente se lograria instaurar a negocia-
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ção pelo debate oral, na ausência de um ou mais esboços que, tomados como refe-

rência. permitam avaliar as posições de princípio dos negociadores.

Já vimos que nenhuma negociação bilateral chega a bom

termo sem que o texto convencional, em cada uma de suas pala-

vras, tenha parecido convir a ambas as partes. Num quadro co-

letivo, o ideal do assentimento unânime é de tanto mais árdua

conquista quanto maior o número de Estados pactuantes. Há

que aceitar o fenômeno da sucumbência, e todo o esforço de-

senvolvido na prática das negociações coletivas, a propósito, foi

no sentido de assegurar que os pactuantes minoritários somente

devessem enfrentar contrariedade quando opostos a uma expres-

siva maioria. A luz dessa idéia fermentou o princípio dos dois

terços — por oposição ao de simples maioria absoluta. Consa-

gra-o, hoje, a Convenção de Viena:

A adoção do texto de um tratado numa conferência internacional efetua-se

por maioria de dois terços dos Estados presentes e votantes, a menos que esses

Estados decidam, por igual maioria, aplicar uma regra diversa” (art. 92, § 2~)

Sob o argumento da conveniência de evitar-se, tanto quanto

possível, a confrontação pelo voto, e a conseqüente configura-

ção dos negociadores “vencidos”, tem-se visto apregoar a exce-

lência do consenso, cuja busca, por todos os meios, e ainda que

à custa de mútua transigência, seria o melhor método de negoci-

ação coletiva. A respeito, estudo de Barry Buzan toma por mo-

delo de análise a Conferência das Nações Unidas sobre o direito

do mar, e transcreve, em certo ponto, uma observação de Charney

que melhor fará compreender o substrato dessa tendência:

‘O sistenia do) consenso garante que a tomada de decisões na negociação

multilateral de um tratado) não será dominada pela superioridade numérica de ne-

nhum grupo de nações. Antes, dar-se-á maior significado) procedimental à varieda-

de no poder das nações. Como é difícil fazer aceitar sistemas de voto que aberta-
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mente reconheçam as diferenças de impo)rtancia entre as nações. o método do) com-

senso permite a manutenção de uma processualistica igualitária que. na prática.

pode assegurar que as negociações multi]aterais reflitam o po)der geo)po)lítieo) real

das nações participantes-.

Embora não comprometa em definitivo — visto que os tra-

tados multilaterais normalmente não prescindem da ratiticação

de cada Estado pactuante para obrigá-lo—, a assinatura é algo a

cujo respeito os governos contemporâneos têm hesitado mais

do que seria razoável, à consideração de que esse ato apenas

contribui para garantir a autenticidade do texto que se acabou de

negociar no foro multilateral. A não-assinatura por parte do Es-

tado que integrou os trabalhos negociais é um gesto sem signifi-

cado jurídico, e pretende ter, no plano político, efeito publicitá-

rio da insatisfação daquele com o texto acabado, e, pois, de sua

dúvida sobre a utilidade de firmar o que provavelmente não será

ratificado.

23. Estrutura do tratado. O texto convencional acabado os-

tenta sempre um preâmbulo, seguido da parte dispositiva26. Even-

tual mente esse texto é complementado por anexos.


Em regra, na atualidade, o preâmbulo enuncia o rol das par-

tes pactuantes, e diz dos motivos, circunstâncias e pressupostos

do ato convencional. As considerações que então se deduzem

não integram a parte compromissiva do tratado. Não obstante,

parece merecer assentimento geral a idéia de que, a exemplo do

preâmbulo de constituições nacionais e outros diplomas de di-

reito interno, o arrazoado que encabeça os tratados internacío-

25. Barry Buzan, Negotiating hy consensus: developments in Iechniquc at íhc U.N.




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