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integrativos de raciocínio jurídico, a analogia e a eqüidade. Já o

mediador, a junta de conciliação, o Conselho de Segurança das
330

Nações Unidas, não trabalham à base desse compromisso. In-

cumbe-lhes resolver o conflito, compondo as partes ainda que

com o eventual sacriftcio — ditado pelas circunstâncias — da

norma jurídica aplicável. Se logram promover entre as partes a

recomposição, pondo termo ao conflito, terão honrado a tarefa

que lhes é própria. Se o fazem garantindo, ao mesmo tempo, o

primado do direito, tanto melhor.

Seção 1—MEIOS DIPLOMÁTICOS
228. O entendimento direto em sua forma simples. O de-

sacordo, neste caso, resolve-se mediante negociação entre

os contendores, sem que terceiros intervenham a qualquer

título. O entendimento direto faz-se em caráter avulso ou

no quadro da comunicação diplomática existente entre os

dois Estados, e tanto pode desenvolver-se oralmente quanto

— o que é mais comum — por meio de troca de notas entre

chancelaria e embaixada. Ter-se-á chegado a bom termo

quando as partes mutuamente transijam em suas pretensões,

ou quando uma delas acabe por reconhecer a validade das

razões da outra.

O entendimento direto responde. no dia-a-dia, pela solução de elevado

número de conflitos internacionais. Talvez não se perceba essa realidade em

razão de uma generalizada tendência a não qualificar como conflitos verdadei-

ros aqueles tantos que não produzeni maior tensão nem ganham notoriedade:

sao estes! justamente. os que melhor se habilitam a resolver-se pela mais singe-

la das vias possíveis, qual seja a negociação entre os contendores, sem qual-

quer apoio, instrumental ou substancial, de outras pessoas jurídicas de direito

das gentes. Entretanto, na medida em que crescem o vulto e a seriedade do

litígio, a eficácia do entendimento direto passa a depender, em regra, de uni

certo equilíbrio entre as forças litigantes. A disposição para transigir, funda-

menial no quadro do entendimento direto, tende a abandonar o Estado simulta-

neamente cioso da importância dos interesses em jogo e da sua própria supe-

rioridade ante a parte adversa.

331

229. Bons ofícios. Cuida-se, aqui também, de um entendimento



direto entre os contendores, entretanto facilitado pela ação amis-

tosa de um terceiro. Este — o chamado prestador de bons ofí-

cios — é um sujeito de direito internacional, vaie dizer, um

Estado ou organização, embora não seja raro que se individu-

alize coloquialmente a iniciativa, indicando-se pelo nome o

chefe de Estado ou o ministro que exterioriza esse apoio ins-

trumental aos litigantes. Instrumental, aqui, vale dizer que o

terceiro não propõe solução para o conflito. Na realidade, ele

sequer toma conhecimento das razões de uma e outra das par-

tes: limita-se a aproximá-las, a proporcionar-lhes, muitas ve-

zes, um campo neutro de negociação, por haver-se convencido

de que a desconfiança ou o ressentimento reinantes impedirão

o diálogo espontâneo entre os Estados contendores. Assim com-

preendidos os bons ofícios, fácil é perceber que eles não cos-

tumam ser solicitados ao terceiro pelas partes, ou por uma de-

Ias. São em geral oferecidos pelo terceiro. Podem ser recusa-

dos, mas a iniciativa de prestar bons ofícios nunca se entende-

rá como intromissão abusiva.

A história diplomática do Brasil registra uma série de casos de prestação de

bons ofícios pelo Império, e mais tarde pelo governo republicano; como também

de litígios em que o Brasil foi parte e recolheu o benefício da ação amistosa de

terceiro Estado. Assim. Portugal foi em 1864 o prestador de bons ofícios para que

o Brasil e a Grã-Bretanha, rompidos desde o incidente Christie, restabelecessem

seu relacionamento diplomático.

Como exemplo contemporâneo de bons ofícios prestados com êxito indica-

se a ação dos Estados Unidos da América, sob o governo Carter. na aproximação

entre o Egito e Israel. que teve por desfecho, em 1979. a celebração do acordo de

Camp David. Nesse caso, contudo. é provável que tenha havido participação, em-

bora informal, do governo americano no levantamento de alternativas e na propo-

sição do deslinde convencional, o que de certo modo terá quebrado a pureza da

instrumentalidade dos bons ofícios. Melhor exemplo, nesta segunda metade do

século, foi seguramente a ação do governo francês quando. em 1968, aproximou

os Estados Unidos e o Vietnã — então em plena guerra no sudeste asiático —.

oferecendo-lhes como campo neutro a cidade de Paris, onde negociaram até a con-

clusão, em 1973, dos acordos que conduziram ao fim da guerra.
332

Exemplo variante: reunidos em Cozumel em 23 de outubro de 1991, os pre-

sidentes do México, da Colômbia e da Venezuela resolveram oferecer seus bons

ofícios con; tintos aos governos de Cuba e dos Estados Unidos para facilitar—lhes o

diálogo. De i mediato Fidel Castro e George Bush agradeceram e recusaram a ofer-

ta. As causas da animosidade que nessa época opõe os dois governos parecem mais

profundas que uma simples indisposição para o diálogo.

230. Sistema de consultas. O que este nome significa não é se-

na() um entendimento direto programado. Não há, no caso da con-

sulta, intervenção substancial ou sequer instrumental de terceiro.

As panes consultam-se mutuamente sobre seus desacoidos, e o

fazem não de improviso, mas porque previamente o haviam com-

binado. Assim, nada mais temos no chamado sistema de consultas

que a previsao — normalmente expressa em tratado — de encon-

tros periódicos onde os Estados trarão à mesa suas reclamações

mútuas, acumuladas durante o período, e buscarão solucionar, à

base desse diálogo direto e programado, suas pendências.

O sistema consultivo é de consagrado uso no quadro pan-americano, embora

também experimentado alhures. França, Grã-Bretanha, Estados Unidos e Japão

concluirani em Washington, em 1921, um tratado em que programaram consultas

periódicas para solução de suas desavenças e harmonização de pontos de vista no

domínio da política colonial das quatro potências no Pacífico.


Antes mesmo da fundação da OEA, no velho contexto das conferências

interamericanas que remontam a 1890. as reuniões de consulta têm permitido aos

países do continente, pela voz de seus ministros das relações exteriores, que se

entendam sobre conflitos existentes e lhes encontrem solução. Na Carta da OEA.

vigente desde 195 1. as reuniões de consulta dos chanceleres integram a estrutura

on’ãnica da entidade.

231. Mediação. Tal como sucede no caso dos bons ofícios, a

mediação importa o envolvimento de terceiro no conflito. Aqui,

entretanto, este não atua instrumentalmente aproximando as

partes: ele toma conhecimento do desacordo e das razões de

cada um dos contendores, para finalmente propor-lhes uma so-

lução. Em essência, o desempenho do mediador não difere da-


333

r

quele do árbitro ou do juiz. A radical diferença está em que o



parecer — ou a proposta — do mediador não obriga as panes.

Daí resulta que essa via só terá êxito se os contendores, ambos,

entenderem satisfatória a proposta e decidirem agir na sua con-

formidade — qual sucedeu com a mediação de João Paulo 11 no

conflito argentino-chileno do canal de Beagle, em 1981.

O mediador, quando não seja nominalmente um sujeito de direito das gentes

—o Estado X, a organização internacional Y, a Santa Sé —. será no mínimo um

estadista, uma pessoa no exercício de elevada função) pública, cuja individualidade

seja indissociável da pessoa jurídica internacional por ele representada (l-lenry

Kissinger, pelos Estados Unidos. mediando na Palestina, nos anos setenta, o con-

flito entre Israel e os Estados árabes; e ali mesmo. com igual missão em 1948. o

conde Bemadotte, pela ONU). Diversamente do que sucede vez por outra com o

árbitro, o mediador nunca é escolhido em função exclusiva de seus talentos singu-

lares, e à margem de qualquer vínculo~ com Estado soberano ou organização inter-

nacional.

Há registro de casos de mediação exercida coletivamente por Estados vários:


assim a Argentina, o Brasil e o Chile foram mediadores, em 1914, num conflito

entre os Estados Unidos e o México, finalmente resolvido com a celebração de

tratado bilateral. As mesmas três repúblicas, agora somadas aos Estados Unidos,

ao) Peru e ao Uruguai, exerceram mediação ao longo da guerra do Chato, onde se

confrontavam Bolívia e Paraguai, entre 1935 e 1938 —ano em que os contendores

se compuseram.

O mediador há de contar vestibularmente com a confiança

de ambos os Estados em conflito: não existe mediação à revelia

de uma das partes. Ela pode ser oferecida pelo terceiro — sem

que isso represente intromissão indevida—, e pode ser solicita-

da pelos contendores. E lícita a recusa de prestar a mediação,

como lícita é a recusa de aceitá-la, exteriorizada por uma das

partes em conflito ou por ambas. Se a mediação se instaura, isto

significa que os litigantes depositam no mediador confiança bas-

tante para que se proponham expor-lhe seus argumentos e pro-

vas, e para que se disponham, mais tarde, a examinar com boa

vontade seu parecer, sua proposta de composição do conflito.
334

Nada mais que isto. A solução alvitrada pelo mediador não é

obrigatória, e basta que uma das partes entenda de rejeitá-la para

que essa via de solução pacífica conduza ao fracasso.

232. Conciliação. O que temos, aqui, é uma variante da media-

ção, caracterizada por maior aparato formal, e consagrada por

sua previsão em bom número de tratados, alguns recentes e de

capital importância como a Convenção de Viena sobre o direito

dos tratados (1969) e a Convenção das Nações Unidas sobre o

direito do mar (1982). Caracteriza esta variante o fato de ser

coletivo seu exercício: não há um conciliador singular, mas uma

comissão de conciliação, integrada por representantes dos Esta-

dos em conflito e elementos neutros, em número total ímpar. É

grande a incidência de opções pela fórmula em que cada litigan-

te indica dois conciliadores de sua confiança, sendo um deles de

sua nacionalidade, e esses quatro personagens apontam em co-

mum acordo o quinto conciliador, a quem será confiada a presi-

dência da comissão. A presença de e]ementos parciais dá maior

elasticidade ao sistema e permite a cada litigante um acompa-

nhamento permanente dos trabalhos. Tomam-se decisões por

maioria, desde aquelas pertinentes ao procedimento até a deci-

são final e essencial, qual seja o relatório em que a comissão

propõe um deslinde para o conflito. Este, a exemplo do parecer

do mediador, não tem força obrigatória para as partes, e só será

observado quando ambas o estimem conveniente.

A Convenção de Viena sobre o direito) dos tratados (art. 66) e a Convenção

das Nações U nidas so,bre o direito) do mar (art. 284) preconizam, para a solução de

controvérsias inerentes a seus respectivos textos, o uso da conciliação, e chegam ao

ponto de disciplinar, cada qual num anexo) próprio — a que o artigo remete —, O)

procedimento. Em amho,s os casos prevêem—se amplas listas de perso.nalídades

suscetíveis de seretr~ escolhidas para compor comissões de conciliação, e nessas

listas, preferencialmente. serão esco,lhidos os elementos da confiança dos Estados

litigantes e o conciliador neutro,. As duas grandes Convenções são explícitas em

335


recordar que o relatório da comissão de conciliação, bem assim suas eventuais

conclusões ou recomendações, não obrigam as partes.

233. Inquérito: uma preliminar de instância. Em direito in-

ternacional público o uso do termo inquérito tem servido para

significar um procedimento preliminar de instância diplomáti-

ca, política ou jurisdicional, sendo ele próprio um meio diplo-

mático de se estabelecer antecipadamente a materialidade dos

fritos. O inquérito costuma ser conduzido por comissões seme-

lhantes às de conciliação, visto que integradas por representan-

tes das partes e investigadores neutros. Essas comissões não têm

por encargo propor o que quer que seja, mas tão-só apurar fatos

ainda ilíquidos, de modo que se prepare adequadamente o in-

gresso numa das vias de efetiva solução do conflito. Parece

óbvio, assim, que não há falar em inquérito senão quando uma

situação de fato reclama esclarecimento — o que não sucede,

por exemplo, se o litígio diz respeito apenas à interpretação de

normas convencionais.

Não se exclui entretanto) a possibilidade de que. esclarecidos os fatos, uma

das partes veja desde logo transparecer sua responsabilidade e dispense qualquer

procedimento subseqüente. Por acaso foi isto que se deu quando da primeira expe-

rimentação do inquérito, em 1904. após o incidente naval do Dogger Bank, envol-

vendo Rússia e Grã-Bretanha. Findos os trabalhos da comissão de inquérito, presi-

dida pelo almirante Fournier. da marinha francesa, repontou clara a responsabili-

dade da marinha russa, de tal modo que o governo imperial indenizou de pronto o

teso~uro britânico. Pouco tempo depois a Convenção da 1-laia de 1907 preconizaria

O) uso do inquérito para bom encaminhamento da solução de conflitos onde hou-

vesse um quadro) de fatos a esclarecer.

Seção II— MEIOS POLÍTICOS


234. Órgãos políticos das Nações Unidas. Tanto a Assembléia

Geral quanto o Conselho de Segurança das Nações tinidas po-

336

dem ser utilizados como instâncias políticas de solução de con-



flitos internacionais. Dois tópicos singularizam essa via: ela não

• deve ser tomada senão em presença de conflitos de certa gravi-

dade, que constituam pelo menos uma ameaça ao clima de paz;

ela pode, por outro lado, ser assumida à revelia de uma das par-

tes — quando a outra toma a iniciativa singular de dirigir-se à

Assembléia ou ao Conselho—, e mesmo de ambas, na hipótese

de que o secretário-geral da organização, ou terceiro Estado dela

• integrante, resolva trazer o conflito à mesa de debates.

A Carta das Nações Unidas faculta, desse modo, o acesso

tanto dos litigantes quanto de terceiros a qualquer de seus dois

órgãos políticos na tentativa de dar solução — eventualmente

definitiva, mas em geral provisória — a conflitos internacionais

graves. A prática revela que o Conselho de Segurança merece a

preferência dos reclamantes, não porque seja menos retórico que

a Assembléia, mas por estar permanentemente acessível — ao

passo que a Assembléia se reúne apenas durante certo período

do ano —, e por contar com meios eficazes de ação, caso decida

agir. Com efeito, se é certo que ambos os órgãos têm competên-

cia para investigar e discutir situações conflituosas, bem como

para expedir recomenda ç/Jes a respeito, certo também é que em

caso de ameaça à paz só o Conselho tem o poder de agir preven-

tiva ou corretivamente, valendo-se até mesmo da força militar

que os membros das Nações Unidas mantêm à sua disposição.

Para que isso ocorra é necessãria a outrora difícil conjugação favorável das

torças políticas que compõem o Conselho de Segurança — destacadamente as

que ali detêm poder de veto. Não faltaram, ao longo de anos, resoluções do Con-

selho determinando) o cessar-fogo e o restabelecimento da paz na região palesti-

na, e ainda no golfo pérsico. onde se defrontaram denioradamente dois membros

da ONIJ, o lrã e o lraque. Ao final de 19920 esquema militar do) Conselho pouco

conseguira ajudar no quadro da guerra civil entre os povos europeus outrora reu-

nidos na Iugoslávia. e mesmo no conflito tríhal, associado) a extretnos de mtserta,

que se abateu sobre a Somália. A crise do) Golfo parecera revelar uma ONU mais

univoca e eficiente: o gesto truculento da invasão do Kuwait por tropas do Iraque

em 2 de agosto de 1990 e a inconsistência de seus pretextos produziram rara

337

convergência reativa, não tendo sido difícil a tomada de decisões pelo Conselho,



e não havendo faltado, tampouco. Estados cujo interesse geopolítico recomen-

dou que tomassem de armas para executar tais decisões, restaurando a soberania

territorial kuwaitiana.
Mas a falta de um consenso no Conselho sobre qualquer ação na Iugoslávia

quando do agravamento da crise no Kosovo, em 1999. permitiu que a OTAN to-

masse a iniciativa de agir, chamando a si uma autoridade que não tinha, em detri-

mcnto da credibilidade da ONU como guardiã da paz e da segurança coletivas”.

O foro político representado pelo Conselho de Segurança

da ONU possui indiscutível mérito como desaguadouro de ten-

sões internacionais, e só a publicidade assegurada por sua con-

sagração a certo litígio tem contribuído grandemente com a causa

da paz, na medida em que fomenta uma consciência crítica na

opinião pública e dá ensejo à manifestação construtiva dos Es-

tados neutros. Mas suas limitações não se resumem na dramáti-

ca dependência, para qualquer deliberação eficaz, do consenso

dos cinco membros permanentes. Há também o preceito do art.

2, § ‘7, da Carta, que frustra a intervenção da ONU “em assuntos

que dependam essencialmente da jurisdição interna de qualquer

Estado”. Esta norma tem sido o argumento justificativo de uma

série de atitudes de indiferença ou rebeldia ante as recomenda-

ções pacificadoras do Conselho. Ela confirma, por outro lado, a

proposição doutrinária segundo a qual os meios políticos, a exem-

plo dos meios diplomáticos, não produzem soluções legalmente

obrigatórias para as partes em conflito. Para todos os efeitos, e

sem embargo dos riscos em que esse procedimento faria incor-

rer um Estado militarmente modesto, a desobediência a uma

recomendação do Conselho de Segurança ou da Assembléia

Geral da ONU não configura um ato ilícito — como seria a

desobediência a uma sentença arbitral ou judiciária.


3h. V retro § t63.

338

r

235. Esquemas regionais e especializados. Organizações de



alcance regional e vocação política, como a Liga dos Estados

Arabes (1945) e a Organização dos Estados Americanos (1951),

dispõem de mecanismos essencia]mente análogos aos das Na-

ções Unidas para solução pacífica de litígios entre seus inte-

grantes. As duas organizações regionais citadas têm conselhos

permanentes, dotados da representação de todos os países mem-

bros, e prontos a equacionar politicamente os conflitos de âmbi-

to regional antes que as partes busquem socorro no foro maior,

o das Nações Unidas.

Está claro que esses mecanismos não operam sobre o conflito que oponha um

membro da entidade regional a um Estado que lhe seja estranho. Assim, não foi ao

Conselho da OEA. mas ao Conselho de Segurança da ONU que se dirigiu diretamen-

te a Argentina quando reclamou contra Israel. em 1960, após a violação de sua sobe-

rania terrirorial representada pelo seqüestro de Adolf Eichmann. Da mesma forma os

diversos incidentes envolvendo Cuba e outra nação do continente, a partir de 1962,

tiveram porforo político imediatooConselho de Segurança, visto que Cuba quedara

excluida da organização regional por voto majoritário de seus restantes membros.

Não são obrigatórias as recomendações e propostas do Con-

selho Permanente da OEA. Tampouco o são as decisões do Con-

selho da Liga Árabe, exceto quando a contenda tenha sido trazida

a seu exame por ambas as partes e a matéria não afete sua inde-

pendência, soberania ou integridade territorial. Neste caso, se-

gundo o art. 52 do pacto de 1945, os próprios contendores não

terão direito a voto no Conselho.

Organizações especializadas dispõem eventualmente de me-

canismos não jurisdicionais de solução de controvérsias entre

seus membros, delimitadas ratione materiae. Assim, o Conse-

lho da OACI está habilitado pela carta da organização (Chicago,

1944) a examinar e propor deslinde para os conflitos que

antagonizem seus membros, no domínio da interpretação e apli-

cação da própria carta e de compromissos bilaterais concernentes

à aviação civil internacional.


339

Seção III — MEIOS JURISDICIONAIS


236. Conceito. Jurisdição é o foro especializado e independente

que examina litígios à luz do direito e profere decisões obriga-

tórias. No plano internacional, a arbitragem foi ao longo de sé-

culos a única jurisdição conhecida: sua prática remonta, no mí-

nimo, ao tempo das cidades gregas. Mas da arbitragem diz-se,

com acerto, que é um mecanismo jurisdicional não judiciário.

Isso porque o foro arbitral não tem permanência, não tem

profissionalidade. As primeiras jurisdições judiciárias interna-

cionais instalaram-se já no século XX, com características mut-

to semelhantes às da jurisdição doméstica que, em todo Estado

soberano, atende aos pleitos das pessoas comuns: o juiz é um

especialista, é independente, decide à base do direito aplicável,

e suas decisões têm força compulsória; mas além de tudo isso o

juiz é um profissional: sua atividade é constante no interior de

um foro aberto, a toda hora, à demanda que possa surgir entre

dois indivíduos ou instituições. O árbitro não tem esta última

característica: ele é escolhido ad hoc pelas partes litigantes,

que, já em presença do conflito, vestem-no da função

jurisdicional para o fim transitório e único de decidir aquela

exata matéria. Contudo, embora assim de modo avulso, sem

profissionalidade, ele é, por breve tempo, e no que diz res-

peito ao litígio confiado à sua arbitragem, um verdadeiro juiz:

não lhe incumbe apenas serenar os ânimos e promover

contemporizações políticas, mas fazer primar o bom direito;

e o produto de seu trabalho não é um laudo, um parecer, uma

recomendação ou uma proposta, mas uma sentença obriga-

tória.

Adiante, uma primeira subseção versará a arbitragem. A se-



gunda cuidará da via judiciária, dando notícia de alguns tribu-

nais regionais e especializados, e proporcionando maior infor-

mação sobre a Corte da Haia.
340

Subseção 1 — A ARBITRAGEM


237. Jurisdição “ad hoc”. Ficou visto que a arbitragem é

uma via jurisdicional, porém não judiciária, de solução pací-

fica de litígios internacionais. As partes incumbe a escolha

do árbitro, a descrição da matéria conflituosa, a delimitação

do direito aplicável. O foro arbitral não tem permanência:

proferida a sentença, desveste-se o árbitro do encargo

judicante que lhe haviam confiado os Estados em conflito.




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