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venção de 1982 — primeiro tratado a versar amplamente esse

tema — dá o nome de área. A área fica além dos limites de

jurisdição nacional, ou seja, das diversas plataformas continen-

tais. Sobre ela assentam as águas do alto mar e o respectivo

espaço aéreo. Seus recursos de maior vulto são minerais de va-

riada natureza, em especial os nódulos polimetálicos.


305

A área e seus recursos constituem, segundo a Convenção,

patrimônio comum da humanidade. Esta foi a norma que fez com

que os Estados Unidos repudiassem o tratado: teriam preferido que

os fundos marinhos permanecessem no estatuto jurídico de res

nuflius, à espera da iniciativa de quem primeiro pudesse, com

tecnologia avançada, explorá-los. A Convenção institui uma auto-

ridade internacional dos findos marinhos, organização a ser inte-

grada pelos Estados-panes, que se incumbirá da administração da

área. Sob este singular regime, sua exploração far-se-á tanto pelos

Estados, mediante o confl-ole da autoridade, quanto pela empresa

— um ente operacional diretamente subordinado àquela.


Seção IV — ALTO MAR
208. Princípio da liberdade. A liberdade do alto mar — outro-

ra dir-se-ia simplesmente a liberdade dos mares — é ampla:.diz

respeito à navegação e a todas as formas possíveis de aproveita-

mento, nenhuma pretensão restricionista podendo emanar da

autoridade soberana de qualquer Estado. O princípio da liberda-

de viu-se afirmar por Roma ao tempo de sua hegernonia. Sofreu

desgaste na Idade Média, à força de aspirações de domínio que

as potências navais manifestaram sob a influência do princípio

feudal. Foi proclamado com vigor pelos juristas-teólogos espa-

nhóis do século XVI, Francisco de Vitória e Francisco Suárez, e

motivou, na primeira metade do século seguinte, a célebre contro-

vérsia doutrinária entre o holandês Hugo Grotius, que publicou

em 16090 Mare liberum, e o inglês John Selden, que replicou

em 1635 com o Mare clausum — obra supostamente encomen-

dada por Carlos 1 de Inglaterra, onde o autor sustenta que o mar

é suscetível de apropriação e domínio, mas não chega a excluir

a liberdade coletiva de navegação. As pretensões dominiais de-

saparecem com o século XVII.

O moderno direito convencional, representado pelos textos de
1958 e de 1982, parte do princípio da liberdade do alto mar e esta-
II

306


belece a propósito um padrão mínimo de disciplina. Segundo a Con-

venção de 1982, a liberdade concerne à navegação, ao sobrevôo

por aviões de qualquer natureza, à colocação de cabos e dutos sub-

marinos, ‘a construção de ilhas artjficiais e instalações congêneres,

à pesca e à investigação cienttfica. A prerrogativa de navegação e

sobrevôo não exclui os Estados sem litoral, que podem possuir na-

vios públicos e navios privados arvorando sua bandeira.
209. Restrições à liberdade. O alto mar deve ser utilizado para

fins pacíficos — norma coerente com a proibição formal da guer-

ra, que data pelo menos de 1945—e no exercício de suas liber-

dades cada Estado se obriga a levar em conta os interesses dos

demais. A todos se impõe que colaborem na conservação dos

recursos vivos do alto mar, bem como na repressão do tráfico de

escravos, do trânsito e comércio ilícito de drogas, da pirataria e

das transmissões não autorizadas a partir do oceano.

Pirataria é o saque, depredação ou apresamento de navio ou aeronave! em

geral mediante violência, e para fins privados6. A caracterização da pirataria não

exige que o navio que a realiza seja apátrida — e arvore, como outrora, o distintivo

do crânio e das duas tÍ’bias em branco sobre fundo negro —: nela podem incorrer

navios mercantes dotados de nacionalidade, e até mesmo navios de guerra degene-

rados por motim a bordo.

Transmissão não autorizada é a geração de programas radiofônicos e

televisivos dirigidos. do alto mar, ao público em geral, sem que Estado algum te-

nha a emissora sob registro e controle.

Às naus de guerra de qualquer pavilhão podem apresar, em alto mar, embar-

cações piratas, para que sobre elas seu Estado de origem exerçajurisdição. No caso

das transmissões clandestinas, ajurisdição e a competência para o apresamento em

alto mar recaem sobre os Estados relacionados por vínculo patrial com o navio

infrator ou seus responsáveis, bem assim sobre os Estados cujo território recebe as

transmissões ou sofre sua interferência.

6. Não constitui píraiaria, exatamente por faliar-lhe o requisito dos fins privados’, a

apropriação temporária de um navioatitulo de manifesto político, qual ocorreu em 196l,no

liioral brasileiro, com o iransatlântico português Santa Maria, tomado pelos opositores do

regime salazarisia, sol, a orientação do general Humberto Delgado.

307
210. Disciplina da navegação. A Convenção de 1982, no que

se refere à nacionalidade dos navios, faz por condenar os cha-

mados “pavilhões facilitários” ou de complacência (Libéria,

Panamá, Chipre), ao dizer que deve haver sempre um vínculo

substancial entre o Estado e o navio que arvora sua bandeira.

Presume-se que em alto mar todo navio se encontra sob ajuris-

dição do seu Estado patrial, e os navios de guerra podem exer-

cer autoridade sobre navios mercantes de igual bandeira. Mas

para que um navio de guerra constranja, sob a forma do direito

dc visita, o navio mercante de outra nacionalidade, é preciso

haver fundada suspeita de que este seja responsável por pirata-

ria, tráfico ou transmissões clandestinas, ou de que o pavilhão

não represente sua nacionalidade verdadeira — a ser apurada

mediante exame dos documentos de bordo.

Sob o nome de perseguição contínua (hot pttrsuit) o direito costumeiro abo-

nava — e a Convenção de 1982 consagra — a prerrogativa que têm as naus de

guerra de um Estado costeiro de prosseguir, alto mar a dentro, no encalço de navio

mercante que tenha infringido as normas aplicáveis em seu mar territorial ou zona

contígua. Para ser lícita em alto mar, essa perseguição há de ter começado num

daqueles espaços afetos ao Estado costeiro, e não pode ter sofrido interrupção. Não

tendo sido possível interpelar o barco faltoso em alto mar, a perseguição deverá

cessar, de todo modo, quando ele ingresse no mar territorial de seu ptuprio Estado

ou de terceiro.

Seção V — TRÂNSITO MARÍTIMO:

ESTREITOS E CANAIS


211. Estreitos: algumas normas gerais. Se o corredor hídrico

entre dois espaços marítimos de interesse internacional é bas-

tante largo para que os mares territoriais confrontantes não se

toquem, não há problema algum a resolver-se, visto que exis-

tente uma faixa central sobre a qual não incide a soberania plena

dos Estados. Convém lembrar que a “soberania” do Estado cos-

308

teiro na zona econômica exclusiva é de índole finalística: só diz



respeito ao aproveitamento econômico e à jurisdição preserva-

cionista e investigatória.

O estreito típico é o corredor cujas águas integram o mar

territorial de um ou mais Estados, e que assegura a comunica-

ção entre espaços de alto mar ou zona econômica exclusiva, in-

teressando à navegação internacional. Sem haver trazido maio-

res inovações ao direito costumeiro, a Convenção de 1982 ga-

rante nos estreitos o direito de passagem em trânsito a navios e

aeronaves, civis ou militares, de qualquer bandeira.

Qual a diferença entre essa passagem em trânsito e a passagem inocente no

mar territorial ordinário? Ambas devem ser breves e contínuas, nunca se autorizan-

do ao passante qualquer atividade dissociada do puro e simples deslocamento. Em

ambos os casos assiste ao titular — ou aos titulares — da soberania o direito de

editar regulamentos, estabelecer rotas e orientar o tráfego. A passagem inocente,

contudo, diz respeito unicamente a navios singrando a superfície hídrica, enquanto

apassagent em trânsito favorece também as aeronaves no espaço aéreo sobrejacente

ao estreito.

Os mais notórios estreitos internacionais são Gibraltar, que

liga o Atlântico ao Mediterrâneo e envolve águas territoriais

marroquinas, espanholas e britânicas (por conta de uma encrava

colonial); MagaMães, que liga no extremo sul da América o

Atlântico ao Pacífico, tocando o Chile e a Argentina; os estrei-

tos dinamarqueses Sund, Belt e Grand Belt, vias alternativas de

passagem do mar do Norte ao Báltico; e os estreitos turcos,

Bcistóro e Dardanelos, que dão acesso do mar Negro ao Medi-

terrâneo. Sobre todos esses estreitos editaram-se, no passado,

convenções e atos unilaterais de conteúdo semelhante: dispõem

sobre a liberdade indiscriminada de passagem em tempo de paz,

e — o que era próprio da época — referem-se também ao tempo

de guerra, conferindo neste caso alguns poderes extraordinários

ao Estado costeiro.
309

212. Canais: regimes singulares. Os canais também são corre-

dores que facilitam o trânsito entre dois espaços marítimos, po-

rém não constituem obra da natureza. Daí a assertiva de que o

regimejurídico de todo canal que tenha interesse para a navega-

ção internacional há de ser, era princípio, ditado por aquela so-

berania que assumiu o empreendimento de construí-lo em seu

próprio território.

Este o caso singelo do canal de Corinto, que, construído pela Grécia. recorta

um istmo no solo grego, assegurando conexão cômoda entre o mar Egeu e o mar

iônico, partes do Mediterrâneo. A Grécia formulou seu regulamento, assegura sua

disciplina e percebe taxas pelo trânsito, em bases igualitárias para navios de qual-

quer nacionalidade.

O canal de Kiel, situado na Alemanha, ao norte de Hamburgo, estabelece

ligação entre o mar do Norte e o Báltico, permitindo que se evite o contorno da

Dinamarca. Foi construído pelos próprios alemães em 1895. e teria uma situação

igual àde Corinto—ou seja, um regimejuridico ditado pela voz soberana e singu-

lar do dono — não fosse a situação peculiar da Alemanha, vencida em duas gran-

des guerras. O Tratado de Versalhes, em 1919, ocupou-se de internacionalizar o

uso do canal, garantindo seu livre trânsito em tempo de paz na região. Várias de

suas cláusulas selam denunciadas pelo governo nazista em 1936. Mas ao fim da

guerra, em 1945, novo regime convencional restabeleceria a regra da ampla liber-

dade de trânsito, percebendo a Alemanha taxas módicas.

Os dois canais internacionais de maior importância foram

construídos no território de países impossibilitados de arcar com

o custo do empreendimento. Daí a influencia de Estados e capi-

tais estrangeiros, determinando originalmente, num e noutro

caso, a edição de um regime jurídico internacionalizado, em bases

convencionais.

O canal de Suez, obra da companhia de Ferdinand de

Lesseps, foi construído em 1869 no território egípcio, então su-

bordinado à soberania do império Otomano. Tem uma extensão

de cento e sessenta quilômetros planos e liga o Mediterrâneo ao

oceano Índico, pelo mar Vermelho. A Convenção de

Constantinopla, de 1888, foi celebrada entre a Turquia e oito
310

potências européias: seu texto estabeleceu que o canal estaria

aberto a navios civis ou militares de todas as nacionalidades, em

tempo de paz ou de guerra. O canal de Suez foi expropriado e

nacionalizado em 1956 pelo governo republicano do Egito, que

fez valer a autoridade de sua decisão apesar da violência com

que reagiram França e Grã-Bretanha. Esteve fechado durante

alguns meses naquele ano, e mais tarde, entre 1967 e 1975, por

causa dos danos resultantes da guerra com Israel. Seu regime

jurídico contemporâneo resulta de um ato unilateral, a declara-

Çac) do governo egípcio de 24 de abril de 1957.

No que concerne ao regime jurídico de Suei, a declaração promete respeito

aos termos e ao espírito da Convenção de Constantinopla. bem como da Carta das

Nações Unidas. Isto significa que o governo egípcio, transformado pela expropria-

yio em titular do domínio do canal, assegura livre trânsito, em todo tempo, a na-

vios de qualquer espécie ou bandeira, garantindo a segurança da navegação e per-

cehendo taxas igualitárias. E certo, entretanto, que por força de um estado análogo

ao de guerra o Egito discriminou as naus israelenses, não as admitindo à passagem

por Suei, até que as duas nações concluíssem o tratado de paz de 1979.

O canal de Panamá — cujos oitenta e um quilômetros

escalonados em degraus, mediante um sistema de comportas,

proporcionam valiosa comunicação entre as áreas centrais do

Atlântico e do Pacífico — teve sua construção levada a termo

em 1914. Seu regime jurídico, entretanto, fora já estabelecido

pelo tratado de 18 de novembro de 1903 (que se denominou

Tratado Hay-Bunau Varilla), entre o governo local e o dos Esta-

dos Unidos da América, país empreendedor da construção por

haver sucedido à companhia francesa de Ferdinand de Lesseps,

que falira, e por haver favorecido a independência do território

panamenho, até então integrante da república da Colômbia.

No que concerne à sua disciplina, o canal de Panamá pouco

difere dos demais: ali existe ampla liberdade de trânsito, sem

discriminação de qualquer espécie, e as taxas só são mais eleva-
311

das em razão dos custos, grandemente acrescidos pelo mecanis-

mo de comportas, visto que esse corredor hídrico não é plano

como Suez ou Kiel. A originalidade do canal de Panamá esteve

presente no regime jurídico estabelecido pelo tratado de 1903.

No calor das emoções da independência, a recém-proclamada república do

Panamá concedeu aos Estados Unidos, em caráter perpetuo, o uso, a ocupação e o

controle de uma faixa territorial com a largura de dez milhas entre o litoral atlânti-

co e o litoral pacífico do país (a Zona do canal), bem assim o monopolio da admi-

nistração do canal e de sua defesa militar. Em contrapartida o governo panamenho

recebeu 10 milhões de dólares, e a garantia de 250.00(.) dólares como aluguel anual

da zona.


As tentativas panamenhas de revisão do regime jurídico de

1903 remontam a 1914 — época da inauguração do canal —, e

alcançaram seu maior índice de energia sob o governo do gene-

ral Omar Torrijos. Os Estados Unidos, sob o governo democrata

de James Carter, admitiram a renegociação, de que resultou o

tratado de 1977.

O Tratado sobre o canal de Panamá, concluído entre a república do Panamá e

os Estados Unidos em 7 de setembro de 1977, e vigente desde l~ de outubro de

1979, restituiu ao governo panamenho o exercício da soberania na zona do canal.

A administração deste foi gradualmente transferida aos panamenhos e no ano 2000

os Estados Unidos deixaram de responder militarmente pela defesa do canal, com-

prometidos agora tão-só a velar por sua permanente neutralidade.

1.

312
Capítulo II



RIOS INTERNACIONAIS
213. Conceito. Rio internacional é todo curso d’água que banha

mais de um Estado soberano. Uma distinção preliminar costu-

ma fazer-se entre os rios limítrofes (ou contíguos, ou de frontei-

ra) e os rios de curso sucessivo. Contudo, os mais importantes

rios internacionais, em sua maioria, ostentam as duas caracte-

rísticas. Mesmo o Amazonas, que é predominantemente um rio

de curso sucessivo, banhando pelos dois flancos o território pe-

ruano, e depois o território brasileiro, serve de rio limítrofe en-

tre Peru e Colômbia — ainda sob o nome de Marafion — numa

pequena extensão da fronteira, antes de ingressar definitivamente

no Brasil. No Reno predomina o aspecto Limítrofe, mas não fal-

ta a sucessividade em sua parte baixa. O Danúbio alterna, com

certo equilíbrio, o curso sucessivo e a função de fronteira, ba-

nhando um total de oito países europeus.

O interesse despertado pelos rios internacionais resumiu-

se, outrora, na comodidade do transporte fluvial. Enfatizam-se

hoje outros aspectos, sem prejuízo do constante valor econômi-

co da navegação: a produção de energia elétrica, a irrigação, o

proveito industrial direto. Esta última serventia trouxe à tona,

em anos recentes, o problema da poluição dos rios internacio-

nais, e deu origem às primeiras normas a tal respeito.

Seção 1— ALGUNS PRINCÍPIOS


214. Um direito casuístico. São poucos os princípios relativos

a rios internacionais que se podem afirmar dotados de alguma


313
generalidade. O aparato normativo, nesse terreno, é dominado

pela casuística. Uma Convenção de Barcelona, de 1921, con-

ceitua esses rios como “vias d’água de interesse internacional”

— linguagem que se pretendeu abrangente de certos lagos —‘ e

proclama dois grandes princípios: o da liberdade de navegação

e o da igualdade no tratamento de terceiros. Os Estados ribeiri-

nhos decidirão sobre a melhor maneira de administrar o rio.

Não devem eles criar qualquer obstáculo à navegação, embora

lhes seja lícito perceber taxas por serviços prestados, sem intui-

to de enriquecimento.

Bastante razoável no seu conciso rol de princípios, a Con-

venção de Barcelona foi, entretanto, um texto de concepção eu-

ropéia, condizente com o regime que os rios europeus compor-

tavam, e que diversos deles já haviam assumido por força de

tratados do século anterior. O princípio da liberdade de na vega-

ção para terceiros — isto significando Estados não banhados

pelo rio — foi sempre estranho ao continente americano. No

máximo poderia entender-se aceita, nesta parte do mundo, a re-

gra da igualdade de tratamento de terceiros: qualquer que tenha

sido, em épocas variadas, o regime determinado pelos ribeiri-

nhos dos cursos d’água desta região, não há notícia da adoção

de uma po]ítica discriminatória.

Ressalvados os direitos da república do Peru, a cujo tcrritorio o uso inade-

quado das águas no lado brasileiro poderia causar dano, nunca se entendeu neste

país que sobre o Amazonas houvesse, em favor dc outras potências, um direito

de navegação resultante de regra geral do direito das gentes. Sob a ótica brasilei-

ra, o Amazonas só se distingue do Sâo Francisco—rio estritamente doméstico

— pelo fato de ter suas origens noutro Estado soberano, e pela óbvia cautela

uecessaria para que fla() se lhe restrinjam as prerrogativas nem se lhe cause pre-

j LUZO.


Foi um ato unilateral, voluntário e soberano — o Decreto imperial de 7

de dezembro de 1866 — que abriu aos navios mercantes de todas as bandei-

ras as águas brasileiras do Amazonas. Esse regime, no essencial, até hoje

subsiste.


314

Seção II— REGIMES FLUVIAIS SINGULARES


215. Rios da América do Sul. Os mais importantes rios interna-

cionais da América do Sul — o Amazonas, o Paraná, o Paraguai e

o Uruguai, estes três últimos formando o estuário do Prata —

encontram-se abertos à navegação comercial, em bases não

discriminatórias, por força de tratados bilaterais remotos, e, no

caso do Amazonas, pelo ato unilateral de 1866. O que há de novo

no regime jurídico das duas grandes bacias são os tratados coleti-

vos de 1969 e de 1978, ambos firmados em Brasília, e relativos,

respectivamente, à bacia do Prata e à bacia do Amazonas.

O Tratado da bacia do Prata fti concluído em Brasilia em 23 de abril de 1969,

e passou a viger no ano seguinte, ratificado porArgentina, Bolívia, Brasil, Paraguai

e Uruguai. Tem ele por objeto o desenvolvimento harmónico e a integra ção filrica

da área, a avaliação e o aproveitamento de seus recursos, a utilização racional da

água e a assistência à navegação fluvial. Embora seu teKto prescreva que permane-

cem possíveis os entendimentos bilaterais e específicos, o tratado estabeiece um

mecanismo de consulta intergovernamental periódica, prenúncio de que o regime

daqueles rios resultará, no futuro, prioritariamente da negociação coletiva.
O Tratado de Cooperação Amazônica reúne Bolívia, Brasil, Colômbia, Equa-

dor. Guiana, Peru. Suriname e Venezuela. Tal como o precedente, é um tratado

fechado a adesões, visto que do estrito interesse dos países geografícamente afetos

à bacia fluvial nele versada. Firmou-se em Brasilia, em 3 de julho de 1978, e entrou

em vigorem 1980, ratificado pela totalidade dos negociadores. E também um com-

promisso de largo alcance programático, voltado para o desenvolvimento harmô-

nico da região amazônica, para a preservação do meio ambiente e dos recursos

naturais, incentivando a pesquisa e o intercâmbio permanente de informaçôes. O

pacto amazoníco ressalva todos os direitos que, por atos uniiaterais ou convenções

bilaterais, os pactuantes tenham no passado outorgado uns aos outros, ou a tercei-

ros, e garante às partes, em base de reciprocidade, ampla liberdade de navegação

não só no Amazonas como nos restantes rios amazônicos de configuração interna-

cional. Abonam-se os regulamentos fiscais e de polícia que cada parte entenda de

estabelecer em seu território, desde que favoreçam a navegação e o comercio, e

guardem entre si alguma unitbrmidade. O tratado não chega ao ponto de coletivizar

a navegação de cabotagem, à qual não se aplica a regra da liberdade ampla. Assim,

o transporte de pessoas e mercadorias entre dois portos fluviais brasileiros perma-

nece reservado a embarcações nacionais.

315

216. Outros regimes. O regime jurídico do Danúbio, que ao



longo de seus 2.850 quilômetros banha a Alemanha, a Austria, a

Eslováquia, a Hungria, a Iugoslávia, a Romênia, a Bulgária e a

Ucrânia, é um dos mais antigos (remonta pelo menos a 1856) e

complexos. Os Estados ribeirinhos, e somente eles, respondem

pela administração do rio, cuja navegação, no entanto, é livre.

Existe uma Comissão Européia do Danúbio — sem personali-

dade jurídica, a exemplo de uma comissao mista — que tem por

atribuições a coordenação entre os ribeirinhos, o regramento da

navegação e seu controle, a supervisão de obras de vulto e a

apuração de despesas, e finalmente a solução de litígios entre os

Estados que a compõem.

Outros rios europeus igualmente sujeitos a regimes jurídi-

cos resultantes de tratados bilaterais ou coletivos, e em geral

administrados por uma comissão semelhante à do Danúbio, são

o Reno, o Mosela, o Escalda e o Mosa. Deram também origem

ao tratamento jurídico convencional, na Ásia, os rios Ganges,

lndus e Mecong; na África, o Congo, o Gâmbia, o Níger, o Ni]o,

o Senegal e o Zambeze; na América do Norte, o rio Grande, o

Cobrado, o Colúmbia e o São Lourenço.

316
Capítulo III



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