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particulares, desarmando funcioná-



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quatro léguas em território brasileiro, detendo particulares, desarmando funcioná-

rios fiscais, invadindo casas durante a noite, rompendo cercas e arrecadando ohie—

los que se achavam em poder de seus donos ou depositários’’~t. Esse ilícito justifi-

coti desculpas u~mpensatorias do ultraje moral representado pela invasão. Deu tam-

bém ensejo a indenizações financeiras ——- que. afinal, não tiveram grande monta.

Mas q ijed ,u reparado principalmente, e antes de tudo, pela volta ao .çtatu qtvo ante.

ou seja, pelo retorno à origem da tropa invasora.

No caso das reparações de índole econômica, coloca-se em

mesa o problema de sua extensão. A tal respeito a jurisprudên-

cia internacional oferece algum préstimo no sentido de fazer

entender o que seja uma indeniza ção justa: esta deve compreen-

der, sobre o montante básico, o correspondente ao que no Brasil

chamamos de juros moratórios, resultantes do tempo de expec-

tativa, pela vítima, da efetiva percepção do que lhe é devido.

Hão de compensar-se também, se for o caso, os lucros cessantes.

Não, porém, os chamados danos indiretos, mas só aqueles que

tenham sido o resultado imediato do ato ilícito.

14. Pareccrc~. II, p. 53.

279

Um tribunal arbitral composto por representantes da Suiça. do Brasil, da Itá-



lia e dos dois Estados litigantes pronunciou, em 1872, a sentença relativa ao caso

do Alabama (Marcos Antonio de Araújo, visconde de ltajuhá, foi o árbitro indica-

do pelo governo imperial brasileiro). Os Estados Unidos da América acusavam a

Grã-Bretanha de haver, violando seu estatuto de neutralidade frente à guerra da

secessão, permitido que se armassem em seus portos alguns navios que serviram

aos confederados do Sul, e que impuseram baixas e prejuízos vultosos á marinha

dos Estados do Norte, sendo o Alabama o principal dentre esses barcos. A sentença

arbitral julgou procedente a demanda e condenou a Grã-Bretanha a indenizar os

Estados Unidos com quinze milhões e meio de dólares da época, soma que lhe

pareceu corresponder ao valor total dos danos causados pelas embarcações arma-

das em portos britânicos. Os árbitros rejeitaram, entretanto, a tese americana de

que a indenização devesse cobrir danos indiretos, tais como as conseqüencias eco-

nômicas do prolongamento da guerra da secessão causado pelo reforço que os

barcos armados na Grã-Bretanha trouxeram ao exército confederado.

280

Capítulo IV



O FENÔMENO

SUCESSÓRIO


182. O princípio da continuidade do Estado. O Estado, como

já vimos, não é produto de mera elaboração jurídica convencio-

nal: ele é antes de tudo uma realidade física, um contingente

humano estabelecido em determinada área territorial, sob a re-

gência de uma ordem jurídica cujo eventual colapso não faria

com que desaparecessem os elementos materiais preexistentes à

composição do sistema de poder Fala-se por isso num princípio

da continuidade do Estado, que evoca de certo modo a lei física

da inércia. O Estado, pelo fato de existir, tende a continuar exis-

tindo — ainda que sob outra roupagem política, e até mesmo

quando ocorram modificações expressivas na determinação da

titularidade da soberania. A bem dizer, não é ao Estado nomz-

nalmente considerado que se refere o princípio da continuida-

de, mas a toda área territorial habitada por uma comunidade de

pessoas. Outrora, na península ibérica, houve um califado de

Córdoba e um reino de Navarra. Essas duas soberanias não sub-

sistiram como tais. Depois de processos sucessórios vários, in-

tegram-se hoje no reino da Espanha.

Com aquela outra categoria de sujeitos de direito das gen-

tes — as organizações internacionais — não se dá o mesmo.

Não há, no que se lhes refere, qualquer princípio de continuida-

de. Produto da norma jurídica expressa em seu tratado

constitutivo, a organização não tem substrato material compará-

vel ao do Estado, e pode a todo momento por convenção de seus

integrantes, desaparecer sem deixar resíduo. Tanto não impede,
281

contudo, que o fenômeno sucessório possa ocorrer no âmbito

das organizações internacionais — assumindo uma nova enti-

dade desse gênero o patrimônio, as obrigações, os créditos, e

1~

até mesmo, no todo ou em parte, o estilo e os propósitos de uma



organização extinta.

Seção 1— SUCESSÃO DE ESTADOS: MODALIDADES


183. Fusão ou agregação de Estados. Este fenômeno ocorre

quando dois ou mais Estados passam a constituir um único. Suas

subespécies são: aquela em que o novo Estado é produto da soma

horizontal e igualitária das soberanias preexistentes (unidade

ualiana, 1860-1870, resultante da agregação da Lombardia, da

Toscana, do Vêneto, de Roma etc.; fusão do Egito com a Síria,

em 1958, formando a República Arabe Unida); aquela em que,

sem embargo da adoção de novo nome, as bases da agregação

não são exatamente igualitárias, visto que uni dos Estados ante-

riores prima sobre os demais (un idade alemã, 1871, sob a

hegemonia da Prússia); e aquela em que um Estado pura e sim-

plesmente se integra noutro (anexação da Austria pela Alema-

nha, 1938; incorporação dos pai\es bálticos — Estônia, Letônia

e Lituânia — à União Soviética, 1940).

Sugere-se neste ponto uma reflexão sobre qual o modelo de que mais se

aproxima a reunificação da Alemanha—sob o nome, a handeira.a ordem jurídica,

o estilo e o patrocínio da República Federal— em 3 de outubro de 1990.

184. Secessão ou desmembramento de Estados. Nesta moda-

lidade, o inverso da precedente, dois ou mais Estados resultam

da divisão do que até então vinha sendo uma única soberania.

No processo de descolonização, tal é o fenômeno usual: assim,

do primitivo território britânico, compreensivo de inúmeras por-

ções coloniais na África e alhures, desmembraram-se as áreas
282
hoje constitutivas da Nigéria. do Quénia e da Tanzânia, entre

tantas outras soberanias. Mas há desmembramentos estranhos

ao contexto colonial e é em tais hipóteses que o termo seces-

são costuma empregar-se.

Foi o que ocorreu quatido. em 1838, a Federação Centro-Americana dividiu-

se em cinco Estados (Costa Rica. El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicarágua):

quando o Egito e a Síria reassumiram suas identidades anteriores, dividindo a

efêmera República Árabe Unida, em 1961: quando Bengala apartou-se do Paquistão,

em 1971; quando se dissolveu, em 1991 a União Soviética— dando origem a

quinze Estados independentes —; quando no mesmo ano a Croácia e a Eslovênia

deixaram a federação iugoslava (que sofreria novas perdas nos anos seguintes de

modo a resumir-se, ao fim do século, em Sérvia e Montenegro); quando a

Tchecoslováquia se partiu em duas nações soberanas no primeiro dia de 1993.

185. Transferência territorial. Aqui, finalmente, temos uma situa-

ção em que nenhuma soberania surge ou desaparece. Os Estados

preexistentes subsistem com suas identidades. Apenas uma área

territorial integrante de um deles transjère-se para outro. Muda,

pois, tão-só a soberania incidente sobre essa parcela de território.

Em 1821 as colônias que mais tarde comporiam a Federação Centro-Ameri-

cana libertam-se do domínio espanhol e se anexam, de imediato, á soberania mexi-

cana (situação que durou 4 anos). Em 1867 o Alasca transfere-se do império russo

aos Estados Unidos, mediante compra e venda. Em 1871 a Alsácia-Lorena passa

da França à Alemanha, vitoriosa na guerra. Em 1903 o Acre passa da Bolívia ao

Brasil, mediante operação complexa, predominando as características da compra e

venda. Em 1919 a Alsácia-Lorena volta a fazer parte do território francês, por ato

penitencial da Alemanha, vencida na guerra.

Seção II — SUCESSÃO DE ESTADOS: EFEITO

JURÍDICO
186. Normas aplicáveis. No que concerne tanto à nacionalida-

de das pessoas afetadas pelo fenômeno sucessório, quanto aos
283
tratados, aos bens públicos e à dívida pública, é comum que as

conseqüências da sucessão sejam determinadas por lei do Esta-

do resultante de agregação, ou por tratado entre as soberanias

resultantes do desmembramento — ou envolvidas na transfe-

rência territorial. De tal modo, o estudo realista que se pretenda

fazer dessa matéria é necessariamente casuístico. Há entretanto

certas regras costumeiras em direito das gentes. Para codificá-

las — ou acaso mudá-las no que parecesse inadequado ao mo-

mento histórico — celebraram-se, sobre projetos da Convssao

do Direito Internacional das Nações Unidas, uma Convenção de

1978 sobre a sucessão de Estados em matéria de tratados, e uma

Convenção de 1983 sobre a sucessão de Estados em matérias de

bens, arquivos e dívidas.

187. Nacionalidade das pessoas. Se há agregação, uma nova

nacionalidade reveste os súditos das soberanias reunidas: asstm

lombardos e romanos, vênetos e piemonteses tornam-se italia-

nos em 1870. No desmembramento o comum é que os habitan-

tes do novo Estado adquiram automaticamente sua nacionalida-

de, perdendo a primitiva, e tendo um eventual direito de opção.

A abertura de opção é também unia prática usual na hipótese de

transferência de território: exemplo não muito distante no tem-

po foi a escolha de nacionalidade facultada aos habitantes da

Ucrânia subcarpática, quando da transferência dessa região da

Tchecoslováquia à União Soviética, em 1945.

188. Bens públicos. O Estado sucessor, assim entendido aquele

que veio a substituir outro na titularidade de certo território. tem

sobre este o chamado domínio eminente, que é atributo da sobe-

rania e vale para toda sua extensão (mesmo as áreas de proprie-

dade privada).

Tem ele ainda a propriedade dos bens públicos: os de uso

comum do povo, como ruas, estradas e parques; os de uso espe-

284


cial, como prédios públicos empregados pela administração; e

ainda os dominiais — reservas imobiliárias que o Estado pode

negociar para auferir receita. Esse patrimônio, indissociável do

território, estará necessariamente nas mãos do Estado detentor

da soberania territorial.

Em caso de desmembramento, o critério topográfico não

resolve o problema de certos créditos e valores mobiliários, nem

tampouco o dos bens imóveis que o primitivo Estado possuísse

no exterior, servindo às suas missões diplomáticas e consulares.

A Rússia assumiu — aparentemente sem oposição das demais

repúblicas — o patrimônio imobiliário que abrigara, em mais

de uma centena de países, a diplomacia soviética. Entre Egito e

Síria — restaurados em 1961 pela bipartição da República Ara-

be Unida — chegou a produzir-se um incidente relativo ao do-

mínio do prédio de sua antiga embaixada no Rio de Janeiro.

No tocante aos arquivos púMicos, o problema só parece oferecer alguma

dificuldade na hipótese de secessão ou desmembramento. A doutrina clássica dis-

tingue os arquivos de gestao. atinentes à pura matéria administrativa, dos arquivos

de soberania ou políticos, para asseverar que o Estado preexistente só transfere ao

novo Estado —- num quadro típico de descolonização — os primeiros, quando lhe

digam respeito. Não os últimos, sequer em parte. A Convenção de 1983 nada dis-

crimina, e limita—se a prescrever a entrega, ao novo Estado, de todos os arquivos

que se lhe refiram, sem qualquer compensação material.

189. Tratados e dívida externa. O Estado resultante de agrega-

ção é responsável pelo conjunto das obrigações convencionais e

dos débitos de seus integrantes. No desmembramento e na trans-

ferência territorial, o princípio é o da repartição ponderada da

dívida, atentando-se primordialmente à destinação que tenha sido

dada ao produto dos empréstimos externos. Não se exclui, as-

sim, a possibilidade de que o novo Estado veja pesar sobre si a

integralidade de uma dívida contraída pelo Estado primitivo em

proveito único daquela área que veio a tornar-se independente.


285

Há dívidas, entretanto, cuja causa não terá sido uma distribuição territorial

de benefícios, mas uma aplicação centralizada e política de recursos recolhi-

dos no exterior. Neste caso é que a doutrina estabelece uma distinção entre

dividas de Estado — contraídas no interesse geral da comunidade, e por isto

próprias para serem compartilhadas à hora da sucessao — e dividas de regime

— contraídas no interesse do esquema de poder preexistente, e muitas vezes

para sustentar a campanha colonial (caso em que são chamadas de dividas odio-

sas). As dívidas de regime não se projetam sobre o Estado desmembrado: é

natural, assim, que a Argélia, independente em 1962, não tenha herdado da

França parte alguma das dívidas por esta contraídas para a manutenção da or-

dem na área, ou seja, exatamente para impedir o acesso do território argelino à

independência.

Ainda na hipótese de desmembramento, entende-se que o

Estado recém-independente recolhe o beneficio do princípio da

tabula rasa: ele encontra diante de si uma mesa vazia de obriga-

ções convencionais, e a irá preenchendo na medida em que ce-

lebre tratados. Quanto aos compromissos convencionais do Es-

tado matriz, o novo Estado lhes é de todo estranho, em princí-

pio, quando bilaterais. Mesmo no caso dos tratados coletivos, o

entendimento atual, consagrado pela Convenção de 1978, é no

sentido de que o novo Estado, sem estar obrigado a nada, pode

tornar-se pane, mediante o envio de uma notqicação de suces-

são ao depositário.

Santa Lúcia em 1986. e Dominica em 1987, notificaram o depositário das

Convenções de viena sobre relações diplomáticas (1961) e consulares (1963) do

seu ingresso por sucessão do Reino Unido, retroativamente ao dia exato da mdc-

pendencta de cada um dos dois novos Estados.

A notificação de sucessão, entretanto, só é válida se compatível com os limi-

esse novo Estado não teria como suceder

fechado a adesões exatamente por dizer

fluvial. Nenhuma república africana resultante

tes de abertura do tratado coletivo. Se o Brasil perdesse. por desmembramento, 286

décadas tornou-se parte, por sucessão, nos


Seção III — SUCESSÃO DE ORGANIZAÇÕES

INTERNACIONAIS


190. Um quadro recente. As primeiras organizações internacio-

nais propriamente ditas — porque dotadas de personalidade ju-

rídica de direito das gentes, e de aptidão para manifestar uma

vontade distinta daquela de seus Estados-membros — surgiram

em 1919. Essas entidades são, portanto, contemporâneas, e re-

cente é o fenômeno sucessorio que as tenha alcançado. Deve ter

ficado claro que, no caso das organizações, a sucessão não é

uma necessidade: não se lhes aplica qualquer princípio análogo

ao da continuidade do Estar/o, visto que, carente de substrato

físico, uma organização pode desaparecer por ato convenciona)

de vontades concertadas, sem deixar pendências ou vestígios.

Mas a sucessão de organizações internacionais pode dar-se, e a

esta altura já são diversos os exemplos concretos. Como obser-

vou Nguyen Quoc Dinh’, “é raro que uma organização seja co-

locada em liqüidação completa (mediante retorno do ativo aos

Estados-membros); o mais comum é que suas funções e seu

patrimônio sejam confiados a unia outra organização, pree-

xistente ou nova”.

191. Dois exemplos. Aponta-se a Organização das Nações Uni-

das corno sucessora da Sociedade das Nações. Ela o é, em ver-

dade, não só na conjugação do alcance universal com a finalida-

de política e nos objetivos periféricos, mas também sob a ótica

formal do fenômeno sucessório. É verdade que a ONU surgiu

em 1945, quando a SDN, extinta de frito em 1939 com a eclosão

da segunda grande guerra, preservava ainda sua existência de

direito. Com a ONU já em funcionamento, votou-se em Gene-

Droi/ h,Icrna/ioual pub/fl Paris. 1£ Di, 1957. p. 534.

287
bra, em 18 de abril de 1946, a extinção da SDN — cujo desapa-

recimento formal definitivo ocorreria em 31 de julho de 1947,

data do fechamento das contas. A decisão extintiva deliberou

sobre a sucessão, fazendo a ONU legatária do patrimônio tmo-

biliário, dos móveis, arquivos e depósitos da velha Sociedade,

bem assim de suas obrigações de ordem previdenciária e outras

de menor vulto.

Sucessão mais próxima de nós, no tempo e no espaço, foi a

da Associação Latino-Americana de Livre Comércio pela Asso-

ciação Latino-Americana de Integração. Neste caso a organiza-

ção anterior viu-se suceder por uma organização nova, cujo tra-

tado constitutivo, quando vigente, determinou simultaneamente

a extinção da primeira e o surgimento da segunda. Celebrado

em Montevidéu em 12 de agosto de 1980, o Tratado da ALADI

estabeleceu em seu art. 54 que a personalidade jurídica da

ALALC, resultante do Tratado de 1960, “continuará, para todos

os efeitos” na nova entidade, sobre esta recaindo todos os direi-

tos e obrigações da outra.

Além da ONU e da ALADI há algumas outras organizações internacionais

contemporáneas de origem relacionada com um processo sucessorío: a Organiza-

ção da Aviação Civil Internacional (OACI). a Organização Mundial de Saúde (OMSX

a Organização das Nações Unidas para a Educação. a Ciência e a Cultura

(UNESCO), a Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econõmícos (OCDE)

e a Organização da Unidade Africana (OUA).

Não há sucessão do GAYF pela Organização Mundial do Comércio, primeiro

porque o Acordo Geral de Tarifas e Comércio nunca foi uma organização interna-

cional, mas apenas um tratado multilateral de execução particularmente aparatosa

e complexa; segundo porque esse tratado subsiste, ao lado de outros cuja vigência,

mais que apenas compatível como surgimento da OMC. constitui parte essencial

da ordem jurídica da organização.

288

Parte III

DOMÍNIO PÚBLICO

INTERNACIONAL

192. Proposição da matéria. E da tradição doutrinária que a

expressão domínio público internacional designe aqueles espa-

ços cuja utilização suscita o interesse de mais de um Estado

soberano — às vezes de toda a comunidade internacional —,

ainda quando sujeitos à incidência de determinada soberania.

Tal o motivo de que, a propósito de tais espaços, exista uma

disciplina normativa em direito das gentes. Cuida-se do mar—

com seus diversos setores —, dos rios internacionais, do espa-

ço aéreo, do espaço extra-atmosférico, e ainda do continente

antártico. Este último, porque não versado nos capítulos que

compõem esta parte do livro, é objeto de breve análise prelimi-

nar, precedida de uma nota sobre o pólo norte.

193. O pólo norte. O escasso interesse econômico do pólo nor-

te explica a modéstia de seu tratamento jurídico. Ali não há massa

terrestre como no pólo sul: cuida-se apenas de água de mar, pe-

renemente congelada. A distância, o clima, a precariedade dos

recursos biológicos praticamente reduzem o pólo norte à estrita

condição de corredor aéreo alternativo. Com efeito, por sua pro-

ximidade passam diversas rotas aéreas que economizam distân-

cia entre a Europa e o extremo oriente, cruzando espaço de livre

trânsito — independentemente de qualquer tratado—, pelo justo

motivo de que a supertïcie hídrica subjacente é alto mar

A chamada teoria dos setores não pretendeu, em absoluto,

fundamentar qualquer pretensão de domínio sobre as águas con-

geladas que circundam o pólo, mas apenas justificar, mediante

invocação do princípio da contigüidade, o domínio das ilhas
291

existentes na área, a oitocentos quilômetros ou mais do ponto de

convergência. Os setores triangulares configuram o resultado da

projeção, sobre o pólo, do litoral norte do Canadá (alcançando as

ilhas Sverdrup), da Dinamarca — em razão da Groenlândia —,

da Noruega (alcançando o arquipélago Spitzberg), e da Rússia

(alcançando a ilha Wrangel e o arquipélago de Francisco José,

entre outras terras). Invocando a contigUidade esses Estados pro-

clamaram sua soberania sobre tais ilhas, sempre mediante atos

unilaterais, que não suscitaram contestação.


194. A Antártica. Aqui temos uma ilha gigantesca, dominando

o círculo polar antártico, e coberta de gelo em quase toda sua

extensão. Sobre a Antártica, onde o interesse econômico e estra-

tégico pareceu desde logo mais acentuado, diversas pretensões

nacionais vieram à mesa, assentando em pelo menos quatro di-

ferentes teorias.

A teoria dos setores, se aplicada à Antártica, haveria de dividir o continente

em inúmeras fatias triangulares resultantes da projeção não só de litorais relativa-

mente próximos — como o do Chile, o da Âfrica do Sul e o da Austrália —. mas

também de alguns outros situados a enorme distância: o do México, o do Paquistão.

até mesmo o da Islândia. Países europeus de tradição navegatória, em especial a

Grã-Bretanha e a Noruega, invocaram a teoria da descoberta, enquanto os Estados

Unidos preferiam prestigiar a atividade de controle do litoral antártico — embora

não formulassem nenhuma reivindicação territorial concreta, nem reconhecessem

a validade de qualquer reivindicação alheia. A Argentina aventou, como base de

suas pretensões, urna teoria da continuidade da massa geologua.

O Tratado da Antártica foi firmado em Washington, em 1959,

e entrou em vigor dois anos mais tarde. Entre seus negociadores

estiveram a Argentina, o Chile, a Austrália, a Noruega, a França,

o Reino Unido, os Estados Unidos e a União Soviética. O Brasil

nele ingressou, mediante adesão, em 1975. A adesão da Suíça,

em novembro de 1990, elevou para 39 o número de partes. Esse

tratado deixa claro que nenhum dos Estados pactuantes, por in-

292
gressar nele, renuncia às suas eventuais pretensões de domínio

sobre parte do continente, nem tampouco reconhece pretensões

dlheias. O regime jurídico estabelecido pelo texto é o da não-

militarização da Antártica, que só deve ser usada para fins pací-

licos, como a pcsquisa científica e a preservação de recursos

biológicos, proibidos o estabelecimento de bases ou fortifica-

ções, as manobras militares, os testes com armas de qualquer

natureza, o lançamento de resíduos radioativos.

O Tratado prevê reuniões periódicas para intercâmbio de informações e pro-

jetos relacionados com a Antártica, e dispõe que os Estados aderentes — tal é o

caso do Brasil — nelas terão participação na medida em que demonstrarem “seu

interesse pela Antártica, pela promoção ali de substancial atividade de pesquisa




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