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ação que se chamou de Agenda 2]. Esses três últimos textos não

pretenderam ter natureza obrigatória, e o que se passou nos anos

seguintes não foi animador. Cinco anos mais tarde a Assembléia

Geral da ONU formalrnente “constatou e deplorou” o atraso na

implementação incipiente da Agenda 21.

148b. Matrizes do direito ambiental. Antes de mais nada, a

tônica das normas e diretrizes que se consolidaram no Rio de

Janetro assenta no binômio já referido: não se deve buscar o

desenvolvimento à custa do sacrifício ambiental, até porque ele

assim nao será durável; mas é injusto e tendencioso pretender

que a preservação ambiental opere como um entrave ao desen-

volvimento das nações pobres ou das que ainda não o alcança-

ram por inteiro. Conciliados os dois valores, chega-se ao con-

ceito de desenvolvimento sustentado: aquele que não sacrifica

seu próprio cenário, aquele que não compromete suas próprias

condições de durabilidade. É dos Estados a responsabilidade

maior pela busca desse desenvolvimento preservacionista. Tan-

to significa dizer que os executores principais desse novo direi-

to seguem sendo os sujeitos originários do direito das gentes,

não tendo havido assim uma tópica abdicação — ou deserção

— que chame à frente da cena a comunidade científica ou as

organizações não governamentais, embora seja este provavel-

mente o domínio de que mais intensamente participam esses

atores privados, e um dos domínios de maior interesse da opi-

nião pública. As responsabilidades estatais são dtjérenciadas em
237

função dos recursos de cada Estado, do seu grau de desenvolvi-

mento, do seu patrimônio ecológico, do seu potencial poluente.

Os textos do Rio de Janeiro destacam os deveres de prevenção,

de precaução e de cooperação internacional, e enfatizam os

direitos das gerações futuras, que não deveriam ser sacrificados

em favor de um desenvolvimento a qualquer preço neste mo-

mento da história.


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238
Capítlllo II

ORGANIZAÇÕES

INTERNACIONAIS


149. Introdução. Alguns milênios separam, no tempo, o Estado

e a organização internacional. Do primeiro, um esboço de teoria

geral se poderia conceber na antiguidade c]ássica. A segunda é

um fenômeno deste século, é matéria ainda não suficientemente

sedimentada para permitir segura compreensão científica. Não

fica aí, porém, a diferença entre essas duas espécies de sujeitos

de direito internacional público. Paul Reuter, um dos mais lúci-

dos analistas do fenômeno organizacional, costumava observar

que as desigualdades quantitativas reinantes entre os Estados

— no que concerne à extensão territorial, à dimensão demo-

gráfica, aos recursos econômicos — não obscurecem sua funda-

mental igualdade qualitativa: da Dinamarca à Mauritânia, do

Luxemburgo à China, os objetivos do Estado são sempre os

mesmos, e têm por sumário a paz, a segurança, o desenvolvi-

mento integral de determinada comunidade de seres humanos.

Já fl() caso das organizações internacionais, as desigualdades

campeiam em ambos os terrenos: são quantitativas, por conta da

diversidade do alcance geográfico, do quadro de pessoal ou do

orçamento; mas são sobretudo qualitativas, porquanto não vi-

sam, as organizações, a uma finalidade comum. Seus objetivos

variam, com efeito, entre a suprema ambição de uma ONU —

manter a paz entre os povos, preservar-lhes a segurança, e fo-

mentar, por acréscimo, o seu desenvolvimento harmônico — e

o modestíssimo desígnio de uma UPU, consistente apenas em

ordenar o trânsito postal extrafronteiras. Como assinalou, certa

vez, o próprio Reuter, é extraordinária a heterogeneidade dos


239

entes que se podem designar pelo termo organizações interna-

•1

uonats.


E isto sucede, note—se bem. no estrito domínio das organizaçoes internacio-

nais propriamente ditas, assim conceituáveis à luz do direito das gentes. Para o

reconhecimento da heterogeneidade em causa não é preciso, dessarte. que se res-

vale rumo ao domínio dos ort~a,:isn,os i)lterlzaci000ls — essa miraculosa expres-

são concebida para socorrer-nos quando não sabemos exatamente de quê estamos

falando: se de uma verdadeira organização internacional, como a UNESCO ou a

OACI; sede um tirgão componente de organização internacional, como o IJNICEF

ou a Corte Internacional de Justiça; se de uma personalidade de direito interno,

cuja projeção internacional não tenha exato contorno jurídico. como o Comité da

Cruz Vermelha; se de um mero tratado multilateral, cujo complexo mecanismo de

vigência produza a ilusão da personalidade, como o GATT; ou ainda — extrema

impertinência — se de uma associação internacional de empresas, situada à mar-

1

gem do direito das gentes, como a lATA.



Há também o caso original das empresas instituidas por compromisso entre

‘ti Estados soberanos, qual a companhia aérea Scandhzavian Airlines Svsten,. a em—

presa administradora do túnel sob o Mont Blanc e, cm nossa área, a Jtaiptt Binacional.

Mediante tratado de 1973 Brasil e Paraguai fundaram a entidade destinada a cons-

truir. para depois administrar, a mais potente hidrelétrica do seu tempo. Proveram-na

de capitais públicos e lhe conferiram personalidade jurídica de direito privado —

segundo o modelo das chamadas “modernas empresas públicas”. Em principio,

II

toda pessoa jurídica encontra sua legitimidade e sua regência numa determinada



ordemjuridica: a ordem internacional no caso dos Estados e organizaçoes, a ordem

nacional de certo Estado no caso das pessoas de direito público interno e de direito

privado. O que singulariza Itaipu. ao lado daquelas outras citadas e de algumas

mais, e seu embasamento não em uma, mas simultaneamente em duas ou mais

ordens jurídicas domésticas. ltaipu é, com efeito, uma pessoa jurídica de direito

privado hinacional. As leis paraguaias e as leis brasileiras orientam alternadamente

suas relaçõesjurídicas (conforme, por exemplo, a nacionalidade ou o domicilio da

outra parte), e os juizes de um e outro dos dois países podem conhecer, à luz de

semelhantes critérios, do eventual litígio.

A naturezajuridica de ltaipu é pois essencialmente diversa daquela das orga-

nizações internacionais. Não obstante, a empresa recolhe apreciável benefício do

fato de resultar da conjugação de duas vontades soberanas, e de ter sido, assim.

instituída por tratado. Itaipu não está sujeita aos transtornos que se podem abater

sobre toda empresa (e, com maior naturalidade ainda, sobre empresas estatais) por

1. Paul Reuter. Observações sobre o prQieto Dupuy; A. IaM. (1973). v. 55, p. 396.
240
força das decisões do poder público. Nem ao Brasil nem ao Paraguai é facultado

esquecer a base convencional, assentada em direito das gentes. sobre a qual um dia

os dois países construiram o estatuto da empresa. Eia não se encontra sujeita, por

exemplo, a uma medida expropriatória paraguaia ou a uma interdição unilateral

brasileira. ltaipu esteve à margem do congelamento de ativos financeiros que al-

cançou, no Brasil. em março de 1990. as pessoas naturais e as empresas em geral,

mesmo estrangeiras.

Este capítulo propõe, em sua primeira seção, uma sumária

teoria geral das organizações internacionais. A seção seguinte é

um ensaio classificatório, com alguma informação histórica so-

bre determinadas organizações.

Seção 1— TEORIA GERAL


150. Personalidade jurídica. A atribuição de personalidade ju-

rídica de direito das gentes, em termos expressos, é algo aleató-

rio no texto dos tratados constitutivos de organizações interna-

cIonaIs.


Exemplo pioneiro, encontrável em meio aos tratados institucionais de maior

importãncia: o art. 39 da Constituição da OIT. que data de 1919 (“A Organização

Internacional do Trabalho deve possuir personalidade jurídica; ela tem, especial-

mente. capacidade (a) de contratar, (b) de adquirir bens móveis e imóveis, e de

dispor desses bens, (e) de estar em juízo”).

Paul Reuter, atento à fase incipiente em que se encontra a

formulação de uma teoria geral das organizações internacionais,

insiste em que a personalidade jurídica de direito das gentes não

é a jónte da competência da organização, mas seu resultado2. Se

os pactuantes — ainda que despreocupados de lavrar um dispo-

sitivo do gênero do art. 39 da Constituição da OIT — definem

2. Paul Reulcr. 1)roit iniernatíonal public, Paris, PUF, 1963. p. 126-127.

241

os órgãos da entidade projetada, assinalando-lhes competências



próprias a denotar autonomia em relação à individualidade dos

Estados-membros, então, a partir da percepção dessa estrutura

orgânica, e a partir, sobretudo, da análise dessas competências,

será possível afirmar que o tratado efetivamente deu origem a

uma nova personalidade jurídica de direito internacional públi-

co. A competência da organização para celebrar tratados em seu

próprio nome é de todas a mais expressiva como elemento

indicativo da personalidade. Tanto isso é certo que sua

dispensabiLidade teórica — vale dizer, a possibilidade da exis-

tência de uma organização internacional autêntica, mas não pro-

vida de poder convencional — vem sendo alvo de alguma con-

testação. Segundo o projeto Dupuy, de 1973, devem entender-se

como organizações internacionais apenas “... aquelas que, em

virtude de seu estatuto jurídico, têm capacidade de concluir acor-

dos internacionais no exercício de suas funções e para a realiza-

ção de seu objeto”3.

151. Õrgãos. Dois órgãos, pelo menos, têm repontado como

indispensáveis na estrutura de toda organização internacional,

independentemente de seu alcance e finalidade: uma assembléia

geral — onde todos os Estados-membros tenham voz e voto,

em condições igualitárias, e que configure o centro de uma pos-

sível competência “legislativa” da entidade — e uma secreta-

ria, órgão de administração, de funcionamento permanente, in-

tegrado por servidores neutros em relação à política dos Esta-

dos-membros — particularmente à de seus próprios Estados

patriais. A assembléia geral não é permanente: ela se reúne, de

ordinário, uma vez por ano, e pode ser convocada em caráter

excepcional, quando o exigem as circunstâncias. Na assembléia


3. René-Jean Dupuy. Projet darticles sur e droit dcs accords conclus par les

organisations internationales; A. lna, (1973). v. 55, p. 380.
242

têm assento representantes dos Estados membros da organiza-

çao. Na secretaria, as pessoas se neutralizam enquanto duram

seus mandatos — o do secretário-geral ou diretor-geral, os dos

altos funcionários administrativos e até mesmo aqueles do pes-

soal subalterno. Há nas organizações internacionais, na hora

presente, forte tendência a prestigiar o mérito no recrutamento

de seus servidores neutros — sem embargo de naturais injunções

políticas no que concerne à formação do escalão superior, e tam-

bém de uma certa partilha numérica de postos, de tal modo que

nenhum Estado-membro seja especialmente favorecido ou des-

prezado.


Outro órgão encontrável nas organizações de vocação polí-

tica é um conselho permanente — cujo funcionamento, como

transparece do nome, é ininterrupto, e que tende a exercer com-

petência executiva, notadamente em situações de urgência. Quan-

do esse conselho permanente se compõe de representantes de

todos os Estados membros da organização (qual sucede na OEA),

ele reproduz, politicamente, o perfil da assembléia geral, dela se

diferenciando pelo fato da constância de seu funcionamento e

por uma pauta própria de competências. O modelo alternativo é

aquele em que o conselho se compõe de representantes de al-

guns Estados membros da organização, eleitos pela assembléia

geral por prazo certo, ou acaso dotados de mandato permanen-

te: dessas duas formas conjugadas integra-se o Conselho de Se-

gurança da ONU, a exemplo do que sucedera no Conselho de

sua antecessora, a Sociedade das Nações.

Em função do seu alcance e dos seus propósitos, a organi-

zação internacional pode ter estrutura mais ampla, dispondo de

outros conselhos — como, na ONU, o Econômico e Social —,

bem assim de órgãos técnicos, de órgãos judiciários — como a

Corte da Haia, no quadro da ONU, ou as cortes de Estrasburgo e

de Luxemburgo, no quadro das Comunidades européias —, e

até mesmo de órgãos temporários, fadados à extinção quando

tenham atendido a certa finalidade conjuntural.
243

152. Aspectos do processo decisório. De modo geral, as orga-

nizações internacionais contemporâneas não alcançaram ainda

um estágio em que o princípio majoritá rio opere com vigor se-

melhante ao que se lhe atribui em assembléias regidas por direi-

to interno (como as casas legislativas dos diversos países).

Atuando em assembléia ou em conselho, numa organização in-

ternacional, o Estado soberano só se costuma sentir obrigado

por quanto tenha sido decidido com seu voto favorável, ao me-

nos no que seja importante — e não apenas instrumental, como

a eleição do titular de certo cargo, ou a fixação de um calendário

de trabalhos.

A submissão necessária da minoria não aparece, assim, corno

II

regra, mas como exceção, encontrável no quadro das Comuni-



á dades européias. Trata-se das recomendações da CECA e das

diretrizes da CEE, que se impõem a todos os membros ainda

quando subscritas por maioria. Cabe observar que essas peças
prescrevem obrigações sempre limitadas e cuidadosamente de-

finidas pelos tratados constitutivos.

lnumeras resoluçoes da Assembleia Geral das Naçoes Unidas foram objeto

da mais ostensiva indiferença, e até mesmo de ataques violentos por parte de Esta-

dos-membros dissidentes. O caso das intervenções no Congo e no Oriente Médio

foi prova precoce e suficiente do valor relativo das recomendações da Assembléia.

No quadro da OEA pretendeu-se, em 24 de abril de 1963, autorizar o Conselho a

investigar atividades e operações de infiltração comunista no continente. Havendo

o Brasil votado contra a resolução, seu texto final limitou o controle do Conselho

ao território dos Estados Unidos e das repúblicas hispano-americanas. Ainda na

OEA, em 3 de agosto de 1964.0 México repudiava, isolado, a recomendação ine-

rente a um rompimento geral de relações com Cuba.


Desde a crise do GolIè, contemporânea das mudanças que conduziriam ao

colapso da União Soviética em 1991, o Conselho de Segurança da ONU tem ace-

lerado seu processo decisório mediante prévio entendimento entre seus cinco mem-

bros permanentes. O consenso antecipado dos detentores do poder de vcto abrevia

os debates e as votações no Conselho, ainda que ao preço de certo desgaste para

seus dez membros temporários.


244

153. A organização frente a Estados não membros. Há na

Carta da ONU certas normas cuja essência se resume numa

espécie de convite, ou de franquia de benefícios e serviços a

Estados não membros: participação sem voto nos debates do

Conselho de Segurança, prerrogativa de chamar a atenção do

Conselho para determinada controvérsia, possibilidade de ade-

são simples ao Estatuto da Corte Internacional de Justiça, etc.

Tanto quanto a abertura do tratado institucional à adesão de

terceiros, e por igual motivo, tais disposições, não mais pre-

tendendo que franquear direitos passíveis de aceitação ou de

recusa, possuem valor jurídico incontestável. É igualmente

certo que à organização não será defeso pôr termo a qualquer

dessas aberturas, a todo momento. O problema ganha em com-

plexidade quando se trata de saber se o tratado institucional

pode gerar obrigações para Estados não contratantes. O Pacto

da SDN improvisava as primeiras iniciativas nesse sentido, mas

foi o ai. 2, § 6, da Carta das Nações Unidas que suscitou maior

polêmica:

‘A Organização fará com que os Estados que não são membros das Nações

Unidas procedam de conformidade com estes princípios na medida necessária à

manutenção da paz e da segurança internacionais”.

A circunstância de possuir a ONU uma “personalidade in-

ternacional objetiva” — que não falta, aliás, às outras organiza-

ções internacionais — não faz, por si só, que ela possa entender-

se oponfvet a Estados que jamais manifestaram seu consenti-

mento em relação ao vínculo institucional. Pode-se, em última

análise, interpretar esse parágrafo não como gerador de obriga-

ções para terceiros, mas como continente de um propósito que a

organização proclama em face de si mesma e cujos destinatá-

rios são seus integrantes (“A Organiza ção]àrã com que ...“). A

teoria do conjunto suficientemente representativo dos interesses

gerais não convence a ponto de justificar a imposição de deve-
245

res a terceiros, visto que o princípio da prevalência da vontade

majoritária sobre as minorias, válido nos ordenamentos internos,

carece de qualquer solidez no âmbito interestatal. Mesmo porque

pode a minoria numérica dispor de larga capacidade defensiva —

realidade sempre presente enquanto a República Popular da Chi-

na esteve à margem do quadro das Nações Unidas. Excluída essa

hipótese, a teoria permanece impregnada de uma deplorável assi-

milação da ONU ao velho Concerto Europeu, cuja imposição a

Estados outros tinha por base o poder e não o direito. Parece ele-

mentar a conclusão inerente à ausência de verdadeira força jurídi-

ca da Cana das Nações Unidas sobre Estados não membros. Em

abstrato, a imposição do tratado institucional a terceiro é mera via

de fato, condicionada à potência da organização, à conjunção fa-

vorável das forças políticas no seu contexto, e finalmente à debi-

lidade do Estado que faça objeto da pretendida coação.

No princípio de agosto de 1964 uma proposta dos Estados Unidos no Conse-

lho de Segurança, aprovada pela União Soviética, e destinada a convidar um repre-

sentante do vietnã do Norte aos debates do Conselho. foi bruscamente rejeitada

por esse país. Em 20 de agosto o governo de Hanói fttzia saber ao Conselho que

“tal organizaça() não tinha autoridade para intervir na crise do golfo de Tonkin nem

na guerra civil do Vietnam do Sul”’.

154. Sede da organização. Carentes de base territorial, as orga-

nizações internacionais precisam de que um Estado soberano fa-

culte a instalação física de seus órgãos nalgum ponto do seu tem-

tório. Essa franquia pressupõe sempre a celebração de um tratado

bilateral entre a organização e o Estado, a que se dá o nome de

acordo de sede. A Liga dos Estados Árabes, fundada em 1945,

fixou sua sede no Cairo, mediante acordo com o Egito. Não é

raro, porém, que uma organização disponha de mais de uma sede,

ou faça variar a instalação de alguns de seus órgãos.

4. Crônicas da época: AH)! e RCD!P.


246

A ONU celebrou acordos dessa espécie não só com os Estados Unidos, à

conta de stia sede principal, em Nova York. mas ainda com a Suíça e com os Países

Baixos, por causa do escritório em Genebra — sede européia da organização — e

da Corte Internacional de Justiça, instalada na Haia. Nas organizações do conti-

nente americano --a OEA. a ODECA -—observa-se a fixação de sede permanente

para o órgão executivo ou a secretaria, c a previsão da mobilidade dos demais

órgãos.


E compreensível que as organizações, via de regra, tomem

por sede o território de Estados-membros. Mas isso não consti-

tui um imperativo teórico, nem uma prática uniforme. A Socie-

dade das Nações — primeira manifestação segura do fenômeno

organizacional — fixou sua sede em Genebra, avençando, pois,

o respectivo acordo com um Estado estranho ao seu quadro de

fundadores.

O acordo de sede costuma impor. ao Estado, obrigações pertinentes não ape-

nas aos privilégios garantidos à organização co-pactuante. mas ainda àqueles que

devem cobrir os representantes de outros Estados, na organização (delegados á

assembléia geral, membros de uni conselho) e junto & organização~.

Um pedido israelense de fechamento do escritório da Organização para a

Libertação da Palestina em Genebra foi rejeitado, em 1978, pelo Conselho Federal

Suíço, que invocou, a propósito. suas obrigações resultantes do acordo de sede

firmado com a ONU em 1946.0 escritório da OLP fora aberto em 1975, a pedido

das Nações Unidas. cuja Assetnbléia Geral havia decidido convidar a entidade a

participar, com o estatuto de observador, de conferências e demais trabalhos pro—

moviffi)s pela organizaçm/.

155. Representação e garantias. A organização não goza de

privilégios apenas no seu lugar de sede. Ela tem o direito de

fazer-se representar tanto no território de Estados-membros quan-

5. CI.. quanto a essa disíinçao, Michacl Hardy. Modero diplo,nuttc law, Manchester

(Reino Unido) University Press, 1968. p. 97 e 55.

6. Cl. a crónica dos latos internacionais, de Charles Rousseau; RGDIP (1979), v. 83.

p. 197-198.
247

to no de Estados estranhos ao seu quadro, mas que com ela pre-

tendam relacionar-se de tal modo. Seus representantes exterio-

res, em ambos os casos, serão integrantes da secretaria — vale

dizer, do quadro de funcionários neutros — e gozarão de privi-

légios semelhantes àqueles do corpo diplomático de qualquer

soberania representada alhurest~. Por igual, suas instalações e bens

móveis terão a inviolabilidade usual em direito diplomático.

Não faz sentido que uma organização internacional, dotada de personalidade

jurídica de direito das gentes, e representada por missão ou escritório em Estado

membro — ou não — de seu quadro, dependa de acordo especial para revestir-se

dos privilégios comuns no direito diplomático. Por deplorável erro, contudo, esta-

beleceu-se em mais de um caso essa dependência. Assim, no Brasil. quando do

julgamento do Recurso Extraordinário 67.544, o Supremo Tribunal Federal viu-se

na contingência de recusar imunidade de jurisdição ao CIME (o Comitê

Intergovernamental para Migrações Européias. organização que tivera o Brasil entre

seus fundadores), por perceber que o proprío ato constitutivo da entidade

condicionara seus privilégios, nos países em que estivesse representada, à celebra-

ção prévia de ajustes a tal propósito, e que o acordo com esta república ainda não

se tizera. Mais tarde, nos Embargos em ação rescisória n. 909, o ministro Bilac



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