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Soviética são exemplos conhecidos — tenham concebido uma nacionalidade “es-

tadual’~, acaso disciplinada de modo variado pelas diversas províncias, mas repre-

sentativa. sempre. do vinculo jurídico primário, com repercussão automática sobre

o plano federal. Ao direito das gentes importa apenas que cada Estado soberano

estabeleça a distinção legal entre nacionais e estrangeiros, e observe certas regras

básicas pertinentes ao traramento de uns e outros. Assim, a nacionalidade provtn-

cial só tem significado na cena doméstica do Estado federal que a adota. Para todos

os efeitos externos, a união — e não a província — configura o Estado patrial, apto

a outorgar a proteção diplomática a seu súdito, e obrigado a recebê-lo quando

indesejado alhures. Inexiste, pois, no âmbito do direito internacional, maneira de

se valorizar o vínculo primário entre a pessoa e a unidade federada, justo porque

carente, esta, de personalidade jurídica naquele terreno.

O Diário Oficial de 11 de junho de 1970 estampou o texto

integral de um “contrato de empréstimo” entre o Banco

Interamericano de Desenvolvimento e o Estado de Minas Ge-

rais, celebrado em 26 de maio daquele ano. O Banco em ques-

tão é uma organização internacional regional, de índole finan-

ceira, dotada de indiscutida personalidade jurídica no plano do

direito das gentes. Sem embargo do nome que se deu a tal negó-

227


cio jurídico, é difícil aceitar a idéia de que estejamos em presen-

ça de um mero contrato, à vista do que dispõe o art. VII, seção 3:

‘‘Os direitos e obrígaçoes estabelecidos neste Contrato são válidos e exigíveis

de acordo tom os Seus termos. independentemente da legisla çao de qualquer país.

e em consequêncía nem o Banco nem o Mutuário poderão alegar a ineficácia de

qualquer das estipulações contidas neste instrumento’’.

Adiante, o art. VIII manda submeter à arbitragem qualquer

controvérsia “que não seja dirimida por acordo entre as partes”.

Um anexo estabelece a mecânica de composição e funciona-

mento do tribunal arbitral, cuja decisão, proferida ex aequo ei

hono com base “nos termos do Contrato”, é apontada pelo texto

como irrecorrivel e imediatamente executória. O direito inter-

li’ nacional público impregna, do início ao fim, o compromisso. A

ml
surpresa do leitor ao ver um estado membro da federação brasi-

leira envolvido nesse gênero de acordo externo se desfaz, po-

rém, à página seguinte do Diário Oficial. Lá está, trazendo a

1

mesma data de 26 de maio de 1970, um “contrato de garantia”



entre o Banco Interamericano de Desenvolvimento e a Repúbli-

ca Federativa do Brasil, através do qual a União responde, como

fiadora, pelo exato cumprimento das obrigações então assumi-

das por sua unidade federada.


145. Territórios sob administração: a ONU e o sistema de

tutela. A independência, nos anos setenta, dos países africanos

a que Portugal denominara “territórios de ultramar” pôs termo,

virtualmente, a quanto de expressivo até então sobrevivera do

fenômeno colonial. A colônia propriamente dita — assim en-

tendido aquele território sujeito à soberania de um Estado que

lhe atribuísse, de modo aberto, essa qualificação — não esteve,

na história do direito das gentes, em situação muito diversa da-

quela das outras espécies de territórios dependentes a que se

desse título diverso. Sob mais de um ponto de vista pode-se apon-

228
tar certa variedade de conduta, entre as potências coloniais, no

trato de seus domínios; mas é seguro que essa variedade mais

foi determinada ao sabor do tempo, das circunstâncias, ou da

própria índole dos Estados colonizadores, que da nomenclatura

legal classificatória dos territórios dependentes. Que esses, pois,

se nomeassem colônias, provínc ias de ultramar, protetorados

ou estados vassalos, o quadro pouca alteração sofria. Desvestidos

de personalidade internacional e de competência para a livre

negociação no piano exterior, desta não participavam, ou o fa-

ziam pela voz da potência colonial. Na melhor das hipóteses,

faziam-no de voz própria, mas com o expresso e particularizado

endosso da metrópole.

Neste século, à sombra das duas grandes organizações in-

ternacionais de caráter político — a SDN e a ONU —, o direito

das gentes veio a conhecer a figura dos territórios sujeitos à ad-

ministração de certa soberania, nos termos de uma disciplina

rigorosa e votada ao objetivo da descolonização. Entretanto,

apesar de sua fundamental característica, qual fosse a predispo-

sição ao acesso à independência, os territórios administrados

sob a forma do mandato da Sociedade das Nações, ou sob a da

tutela, instituída pela Cana das Nações Unidas, foram carentes

de personalidade jurídica de direito internacional. Enquanto, pois,

não se realizou sua independência, a soberania lhes foi estranha.

Às potências aliadas, vitoriosas na primeira grande guerra. incumbia decidir

sobre o destino dos territorios coloniais tomados à Alemanha e ao império Otomano.

lima redistrihuição colonial parecia por demais indecorosa. Estimou-se prematu-

ra, por outro lado, a t)utorga imediata da independência. Como solução interme-

diária, e no contexto da fundação da SflN, foi concebido o sistema dos mandatos:

certas potências receberam da organização o encargo de administrar aqueles terri-

tórios. promovendo-lhes o desenvolvimento, até quando reunissem condições de

acesso à independência plena. Esta sobreveio, ainda na primeira metade do século,

para os diversos territórios sob mandato, com unia única exceção: a Namíbia, ori-

gínalmente chamada de Sudoeste Africano. Antiga colônia alemã, confiada, medi-

ante mandato, à África do Sul, a Namíbia enfrentou as conseqüências da contradi-

ção entre quanto dispôs a ONU — até mesmo pela voz da Corte da Haia — a seu
229
respeito, e a resistência da república da África do Sul. que lhe impunha tratamento

colonial aberto. A Namfbia tornou-se independente em 1990.

Melhorado quanto à estrutura técnica, e rebatizado como tutela Ia ternauo-

na!, o regime dos mandatos ressurgiria ao tempo das Nações tinidas. Neste caso.

como no anterior, a organizaçao pactuou com Estados-membros no sentido de lhes

confiar a administração de territórios não autônomos, em nome da comunidade

internacional. Sucede que, na rigorosa conformidade do que fora projetado, os

territórios sob tutela ascenderam, um por um, à independência. O último caso re-

manescente foi o de Palau, uma das ilhas do Pacífico colocadas sob a tutela dos

Estados Unidos, que alcançou sua independência em 1994.

Subseção 3—SOBERANIA E HIPOSSUFICIÊNCIA
146. O problema dos micro-Estados. Não se nega, em princí-

pio, que eles sejam soberanos. Todos dispõem de um território

1’ mais ou menos éxíguo (Andorra: 467 km2, Liechtenstein: 160

km2, São Marinho: 61 km2, Nauru: 21 km2, Mônaco: menos que

Iii 2km2), e de uma população sempre inferior a quarenta mil pes-

soas. Suas instituições políticas são estáveis e seus regtmes cor-


L

retamente estruturados, ainda que vez por outra originais.

o
O regime republicano é o que se adota na antiqüíssima São Marinho, encravada
em território italiano, e na jovem Nauru, uma ilha da Oceania. Mônaco — sob a

dinastia da casa de Grimaldi — e o Liechtenstein — regido pela família de igual

nome — são principados. Andorra é um singularíssimo co-principado não heredi-

tário: seus regentes são o presidente da França e o bispo da diocese espanhola de

Urgel.

Estados soberanos, em regra, detêm sobre seu suporte físi-



co — territorial e humano — a exclusividade e a plenitude das

competências. Isto quer dizer que o Estado exerce sem qualquer

concorrência sua jurisdição territorial, e faz uso de todas as com-

petências possíveis na órbita do direito público. Aí está o que

singulariza os micro-Estados: em razão da hipossuficiência que

lhes acarreta a exigüidade de sua dimensão territorial e

demográfica, partes expressivas de sua competência são confia-
230
das a outrem, normalmente a um Estado vizinho, como a Fran-

ça, no caso de Mônaco, a Itália, no caso de São Marinho, a Su-

íça. no caso do Liechtenstein. Diversos micro-Estados não emi-

tem moeda: o franco francês circula em Mônaco, e coexiste com

a peseta espanhola em Andorra. A lira italiana, o franco suíço e

o dólar australiano são as moedas em curso em São Marinho, no

Liechtenstein e em Nauru, respectivamente. A mais expressiva,

entretanto, dentre as competências não exercitadas diretamente

pelos micro-Estados é a que diz respeito à defesa nacional. Eles

costumam dispor, no máximo, de uma guarda civil com algu-

mas dezenas de integrantes, e sua segurança externa fica confia-

da àquela potência com que cada uma dessas soberanias exí-

guas mantém laços singulares de colaboração, em geral resul-

tantes de tratados bilaterais.

A ninguém surpreenderá, em tais circunstâncias, o fato de

que as demais soberanias vejam com alguma reticência a perso-

nalidade internacional dos micro-Estados. Não se lhes discute a

condição nominal de sujeitos do direito das gentes. Contudo,

alguma conseqüência negativa haveria de resultar não exatamente

de sua exigüidade, mas do vínculo que são forçados a manter

com certo Estado de mator vulto.

Admitir micro—Estados no debate i eualitario em foros inrernacionai s signi fi —

ca, em certos casos, o mesmo) que atribuir peso dois à voz e ao voto daquele país

que divide com cada um deles o acervo de competências. Por isso a principal res-

trição que durante longo tempo lhes impôs a prática internacional foi sua

tnaceital~àidade nas organizaçoes internacionais, notadamente nas de caráter poli-

tico. Mas nos anos recentes acabaram elas — mesmo a ON U — por acolher micro—

Estados recém-itidependetites como as repúblicas insulares do Pacífico e do Caribe.

Não tïtzia grande sentido continuar resistindo ao ingresso de velhas micro-sohera-

nias como Andorra, Liechtenstein, Mônaco e São Marinho. Todas foram admitidas

na ONU e em outras organizaçocs universais ao longo dos anos noventa.

147. Nações em luta pela soberania. No interior de qualquer

Estado a ordem lega] arrola com segurança as pessoas jurídicas
231
de direito público interno; dispõe sobre a configuração da per-

sonalidade jurídica de direito privado, e rege, num e noutro caso,

a capacidade de agir. No direito das gentes semelhante precisão

não reina. A soberania tem ainda hoje a paradoxal virtude de

revestir cada Estado do poder de determinar, por si mesmo, se

lhe parecem ou não soberanos os demais entes que, a seu redor,

se arrogam a qualidade estatal. Irrecusável, por isso, é a liberda-

de de que todo Estado desfruta para, numa concepção minoritária,

quiçá individual — e, ao ver dos demais, exótica —, negar a

condição de Estado ao ente que lhe pareça destituído de perso-

nalidade jurídica de direito internacional púb]ico.

A afirmação inversa não é menos verdadeira, Não há o que

impeça um Estado de reconhecer num governo exilado, numa au-

toridade insurreta, num movimento de libertação, a legitimidade

que outros Estados ali não reconhecem, e de, conseqüentemente,

manter relacionamento de índole diplomática — ainda que sob

denominação variante, por conveniência — com tal entidade.

Ocupado o território francês pelas tropas alemãs em 1940. instala-se em Vichy

um governo colaboracionista. Do território britânico, o general Charles de Gatille

comanda, fazendo uso de emissora de rádio operante em Londres, a “França livre”

ou “França combatente’. Com este governo — e não com as autoridades de vichy

— relacionaram-se, no curso da guerra, as nações aliadas.

O México e aparentemente só o México— dialogou durante anos com um

governo republicano espanhol no exílio, negando legitimidade ao regime franquista.

Antes de instalar-se, com jtrisdição territorial, a Autoridade Palestina. a Organiza-

ção para a Libertação da Palestina manteve relacionamento diplomático com di-

versos Estados soberanos — destacadamente os que não reconheciam Israel e viam

todo aquele tetTitóno como pertencente à naçao palestina — e relacionou-se ainda.

em nível não formalmente diplomático, com inúmeros Estados que afirmavam o

direito do povo palestino à autodeterminação sobre uma base territorial própria,

sem excluir a realidade do Estado de Israel e seus iguais direitos. Tal foi na época

a posição do Brasil.

148. A Santa Sé: um caso excepcional. A Santa Sé é a cúpula

governatíva da Igreja Católica, instalada na cidade de Roma.


929

Não lhe faltam — embora muito peculiares — os e]ementos

conformadores da qualidade estatal: ali existe um território de

cerca de quarenta e quatro hectares, uma população que se esti-

ma em menos de mil pessoas, e um governo, independente da-

quele do Estado italiano ou de qualquer outro. Discute-se, não

obstante, a sua exata natureza jurídica. O argumento primário

da exigUidade territorial ou demográfica não pode ser levado a

sério; a autenticidade da independência do governo encabeçado

pelo Sumo Pontífice, por sua vez, paira acima de toda dúvida.

Mas a negativa da condição estatal da Santa Sé parece convIn-

cente quando apoiada no argumento teleo]ógico. Os fins para os

quais se orienta a Santa Sé, enquanto governo da Igreja, não são

do molde dos objetivos padronizados de todo Estado soberano.

Além disso, é importante lembrar que a Santa Sé não possui

uma dimensão pessoal, não possui nacionais. Os integrantes de

seu elemento demográfico preservam os laços patriais de ori-

gem, continuando a ser poloneses, italianos, suíços e outros tan-

tos, O vínculo dessas pessoas com o Estado da Cidade do

Vaticano — tal é seu nome oficial, hoje alternativo — não e,

pois, a nacionalidade; e lembra em certa medida o vínculo fun-

cional que existe entre as organizações internacionais e seu pes-

soa] administrativo.
De todo modo, é amplo o reconhecimento de que a Santa

Sé, sem embargo de não se identificar com os Estados comuns,

possui, por legado histórico, personalidade jurídica de direito

internacional.

Aíé que a campanha da unidade italiana determinasse, em 20 de setembro de

1870, a totnada dos territórios pontifíc 0)5 pelas tropas de Vitor Emanuel II, o Papa

efetivamente acumulava duas funções distintas. t de chefe da Igreja Católica e a de

soberano ten)po)ral de um Estado semelhante aos outros — e não caracterizado

como exigtto). do ponto de vista territorial. O fato traumático não lhe subtraiu a

liderança religiosa, mas suprimiu as bases físicas da soberania pontifícia. Nesse

sentido, o govertio italiano promulgou a lei das garantias, de 13 de maio de 1871,

reconhecendo a inviolabilidade do Papa, seu estatuto jurídico equiparado) ao do rei


233

da Itália e seu direito) de legação) e relacionamento internacional. Garantiu-se-lhe

ainda a posse — não a propriedade — das edificações do Vaticano. O firme protes-

toda Santa Sé daria então origem a um desentendimento somente extinto no pon-

tificado) de Pio Xl, reinando Vítor Emanuel III e sendo primeiro-ministro Benito

Mussolini. Ao cabo de quase três anos de negociação bilateral. os acordo.ç de Latrão

(uma concordata, um tratado) político e uma convenção financeira) tbram firmados

em Roma, em li de fevereiro de 1929. Nesse contexto, de par com a reafirmação,

ampliada, das garantias de 1871. a Santa Sé se viu reconhecer a propriedade de

certos imóveis dispersos — entre esses o Castel-Gandolfo —, e plena sobe rania

nos quarenta e quatro hectares da colina vaticana. A essa área o tratado político) de

Latrão denomina Estado da Cidade do Vaticano (art. 26). um nome de escasso

emprego na prática do direito internacional. O regime jurídico da Santa Sé, do

ponto de vista do Estado italiano, não sofreria alterações posteriores a 1929: a

Constituição republicana de 1947 o confirmou de modo expresso (art. 7).
No plano do direito das gentes a Santa Sé exerce sett poder contratual cele-

brando) não apenas concordatas — espécie original de compromisso, cujo tema

~É são as relações entre a Igreja Católica eo Estado —,mas outros tratados bilateraís,

como o acordo político e a convenção financeira de Latrão. Mesmo) Estados então

1’ socialistas — a Hungria em 15 de setembro de 1964. a Iugoslávia eni 25 de junho

t de 1966 — deram-se à negociação bilateral com o governo pontifício. A Santa Sé

marcou presença, ainda, em muitas tratativas multilaterais caracterizadas pela

temática humanitária ou. em todo caso, pela despolitização. Ela é parte nas Con-

venções de Viena sobre relações diplomáticas e consulares, de 1961-1963. e na

1

Convenção de 1969, também de Viena. sobre o direito dos tratados.



1

Quando se entenda de afirmar, à luz do elemento teleológico

e da falta de nacionais, que a Santa Sé não é um Estado, cumpri-

rá concluir — em face da evidência de que ela tampouco confi-

gura uma organização internacional — que ali temos um caso

único de personalidade internacional anômala. A pretensa

detecção de fenômeno semelhante noutras entidades — a Or-

dem de Malta, em especial — carece de fundamento.

A Soberana Ordem Militar de Malta teve o)rigem, com O) nome de Ordem de

São João Batista, num hospital e albergue para peregrinos. instalado em Jerusalém.

no século Xl. Marcada desde o inicio pelo ideal humanitário, a Ordem se transferiu

sucessivamente para São) João) d’Acre, no litoral norte da Palestina, e para as ilhas

de Chipre (1291) e de Rodes (1310). Em 1530. expulsa de Rodes por Solimão II, a

Ordem se instala na ilha de Malta, cedida por Carlos V. e ali permanece até que. em


234

í
1798, o então getieral Bonaparte, a caminho do) Egito, decide tomar o território>.

Muitos anos mais tarde a Ordem henemerente. guardando agora o nome da última

ilha ocupada, reaparece em Roma. de certo, modo à sombra da Santa Sé.

A Ordem de Malta nada tem que a assemelhe a um Estado, e a nenhum titulo)

ostenta, à análise O)hjetiva, a personalidade jurídica de direito das gentes. Sua pre-

sença em certas conferências internacionais se dá sob o estatuto de entidade obser-

vadora. A ordem não é parte em tratados multilaterais. e o Estado que porventura

haja co~m ela pactuado, bilateralmcnte, terá apenas exemplificado aquele arbítrio)

co)nceitual inerente à soberania. O principal elemento gerador de equívocos, quan-

to ao estatuto jurídico da Ordem de Malta, consiste naquilo que Accioly qualificou

como ... as pseudo-relações diplomáticas por ela mantidas...” com algumas na-

ções soberanas, entre as quais o Brasil37.

Seção VII— MEIO AMBIENTE E

DESENVOLVIMENTO
148a. Atualidade das normas. Na administração de seu

próprio território e em quanto faz ou deixa que se faça nos espa-

ços comuns, o Estado subordina-se a normas convencionais, de

elaboração recente e quase sempre multilateral, a propósito do

meio ambiente. A gênese dessas normas justificou-se antes de

tudo na interdependência: o dano ambiental devido à negligên-

cia ou à defeituosa política de determinado Estado tende de modo

crescente a repercutir sobre outros, não raro sobre o inteiro con-

junto, e todos têm a ganhar com algum planejamento comum.

De outro lado essas normas prestigiam um daqueles direitos

humanos de terceira gera ção35, o direito a um meio ambiente

saudável.

36. Expulsos 0)5 cavaleiros da Ordem, as iro)pas francesas são hostilizadas pela popu-

ação naíiva de origem cartaginesa e fenícia — e finalmente repelidas, logo ao romper do

século XIX, com a ajuda dos ingleses, que então se instalatn para uma longa permanencía.

Malta, a ilha. lema-se uma república independente em 1964.

37. Avo, olv. 1. p. 1 t)8. V. também Alfred verdross. Derecho interncwional páblico,

irad. A. Truyol y Sena, Madri, Aguitar, 1969, p. 154-155.

38. V. n~ro o § 132.

235


Tais como as normas hoje vigentes no plano internacional

sobre economia e desenvolvimento — que também respondem,

em certa medida, a um direito humano de terceira geração—, as

normas ambientais têm um tom freqüente de “diretrizes de com-

portamento” mais que de “obrigações estritas de resultado”3t3,

configurando por isso aquilo que alguns chamaram de soft law.

Preocupações tópicas nesse domínio não são exatamente

uma novidade. Alguns tratados e decisões arbitrais, desde o fi-

nal do século XIX, têm clara índole preservacionista (primeiro

de espécies da fauna, mais tarde da flora e dos rios). Nos anos

cinqüenta esse direito esparso ocupou-se de prevenir certas for-

mas de poluição já na época alarmantes, como as que resulta-

vam de indústrias químicas e mecânicas e de atividades nuclea-



res. A “globalização” do trato da matéria ambiental deu-se na

grande Confrrência das Nações Unidas sobre o meio ambiente

e
(Estocolmo, 1972), cujo produto foram algumas dezenas de re-

soluções e recomendações, além do principal: uma Declaração


1

de princípios que materializava as “convicções comuns” dos

• Estados participantes. O ideal da conjugação harmónica do de-

senvolvimento com a preservação ambiental marca presença nos

princípios de Estocolmo. Esse binômio ganharia vitalidade nos

anos que sobrevieram e que conduziram à grande conferência

do Rio de Janeiro.

Em traço)s muito sumários, o binômio resultava de ttma justificada resistência

dos países em desenvolvimento a que o tema ambiental fosse tratado de modo

singular, como se todos os povos, havendo já prosperado, pudessem entregar-se

com igual fervor aos cuidados do) meio ambiente. Reconhecendo) implicitamente

as próprias culpas por quanto havia custado à saúde do) planeta sua prosperidade.

0)5 países pós-industriais não se opuseram a essa forma de tratamento da matéria.

39. Nguyen Quoc Dinh, Daitter & Pellet, Droit ,nternohonal puNir. Paris, LGDI. 6.

cd., 1998, § 740.

236


No Rio de Janeiro, em junho de 1992, reuniu-se a Confe-

rência das Nações Unidas sobre meio ambiente e desenvolvi—

tnento. A importância reconhecida a esse empenho da socieda-

de internacional ficou patente na presença de 178 delegações

nacionais, 117 delas encabeçadas pelo próprio chefe de Estado

ou de governo. Da conferência resultaram duas convenções (so-

bre mudanças climaticas e diversidade biológica), duas decla-

rações (urna geral, outra sobre florestas) e um amplo plano de




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