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com seus pares, e integre, em sentido próprio, a comunidade

internacional. Contudo, seria uma proposição teórica viciosa —

e possivelmente contaminada pela ideologia colonialista — a
217

de çue o Estado soberano depende do reconhecimento de outros

Estados para existir. A boa tese, a tal propósito, teve o privilégio

de estampar-se em norma de direito internacional positivo, qual

seja o au. 12 da Carta da Organização dos Estados Americanos.

Seu texto dispõe: “A existência política do Estado é independente do seu

reconhecimento pelos outros Estados. Mesmo antes de ser reconhecido. o Estado

tem o direito de defender a sua integridade e independência, de promover a sua

conservação e prosperidade, e, por conseguinte, de se organizar como nielhor en-

tender. de legislar sobre os seus interesses, de administrar os seus serviços e de

determinar ajurisdição e a competência dos seus tribunais. O exercício desses di-

reitos não tem outros limites senão o exercício dos direitos de outros Estados, con-

forme o direito internacional”. O art. 13 da Cada da OEA diz em seguida: “O
iii

reconhecimento significa que o Estado que o outorga aceita a personalidade do

novo Estado com todos os direitos e deveres que, para um e outro, determina o

direito internacional”.

jI 138. Formas do reconhecimento de Estado. Não se conhece,

111 a tal propósito, forma imperativa: de várias maneiras pode ma-

nifestar-se o ruconhecimento expresso, bem assim o reconheci-

ti, tnento tácito. Essa variedade possível na forma do reconheci-

mento de Estado conduz, eventualmente, a que se conjuguem

atos que por sua natureza são unilaterais, qual na hipótese de

reconhecimento mutuo — mediante tratado ou comunicado co-

mum —, ou naquela, mais rara, em que certo tratado bilateral

exprime, por parte dos dois Estados pactuantes, o reconheci-

mento de um terceiro.

Uma convenção de paz entre o Império do Brasil c a Argentina (as então

“Províncias Unidas do Rio da Prata”), celebrada em 27 dc agosto de 1828, expri-

miu o reconhecimento, por parte de ambos, da independência da província

Cisplatina. que viria a ser a república do Uruguai. Algum tempo antes, no tratado

de 29 de agosto de 1825, ficara registrado o reconhecimento do Brasil como Esta-

do independente pela antiga metrópole. Se o art. W desse pacto não dispusesse

expressaniente sobre tal reconhecimento, entender-se-ia de todo modo que ele ocor-

rera, tácito, pelo só fato de Portugal haver—se disposto a negociar o tratado com o

Brasil. O reconhecimento da República Popular da China pela França ocorreu em
218
27 de janeiro de 1964, quando um comunicado comum, divulgado simultanea-

mente em Paris e Pequim, deu notícia do estabelecimento de relações diplomáticas

entre as duas soberanias — sem, contudo, fazer qualquer referência expressa ao

reconhecimento. Muitos outros países ocidentais empregaram esse mesmo método

quando decidiram reconhecer a China populaL Em IS de julho de 1974 o Brasil

reconheceu expressamente a república da Guiné-Bissau, havendo sido o primeiro

pais do ocidente a fazê-lo. Em 1979 a celebração dos acordos de Camp David

significou o reconhecimento tácito de Israel pelo Egito, embora os dois Estados

não tenham desde logo estabelecido relações diplomáticas.

Um tratado de amizade entre Rússia e Lituânia, outro sobre solução de lití-

gios entre Armênia e Geórgia, ambos dejulho de 1991, vieram a exprimir reconhe-

cimento recíproco da qualidade de Estados independentes. Naquele ano o Brasil

como a maioria dos demais países — reconheceu primeiro a independência das

três repúblicas bálticas (Estônia. Letônia, Lituânia), e mais tarde a das outras repú-

blicas resultantes do desmembramento da antiga União Soviética, mediante notas

diplomáticas unilaterais, transmitidas aos interessados e divulgadas pela imprensa.

O mesmo procedimento se adotou em janeiro de 1992 para reconhecer a Croácia e

a Eslovênia — sem prejuizo da subsistência do reconhecimento e das boas rela-

ções do Brasil com a Iugoslávia—, e em janeiro de 1993 para reconhecer como

independentes a Eslováquia e a República Tcheca.

Deve ficar claro que o reconhecimento mútuo da personali-

dade internacional só configura pressuposto necessário da cele-

bração de tratados bilaterais. No plano da multilateralidade a

situação sempre foi diversa. Ninguém discute a certeza deste

princípio costumeiro: o fato de certo Estado negociar em confe-

rência, assinar ou ratificar um tratado coletivo, ou de a ele ade-

rir, não implica, por sua parte, o reconhecimento de todos os

demais pactuantes. Resulta assim possível — e não raro — que

no rol das partes comprometidas por uma mesma convenção

multilateral figurem potências estigmatizadas pelo não-reconhe-

cimento de outras tantas.

Não reconhecido por algumas nações árabes, o Estado de Israel com elas

coexiste numa pluralidade de tratados coletivos, alguns deles constitutivos de or-

ganizações internacionais, como a ONU. A Mongólia aderiu à Carta desta última

em 1961, e durante anos não se viu reconhecer pelos Estados Unidos.

219
139. Reconhecimento de governo: circunstâncias. Se o reco-

nhecimento de Estado pressupõe quase sempre o acesso à inde-

pendência de um território até então colonial, ou alguma espé-

cie de manifestação do fenômeno sucessório (qual a fusão ou o

desmembramento), o reconhecimento de governo tem premis-

sas diferentes. Presume-se, aqui, que o Estado em si mesmo já é

reconhecido em sua personalidade jurídica dc direito das gentes

e em seu suporte físico — demográfico e territorial. Contudo,

uma ruptura na ordem po]ítica, do gênero da revolução ou do

golpe de Estado, faz com que se instaure no país um novo cs-

quema de poder, à margem das prescrições constitucionais per-

tinentes à renovação do quadro de condutores políticos. Assim

vistas as coisas, não há por que cogitar do reconhecimento de

5 governo quando, à força das eleições, o democrata James Carter

IÇ sucede, em 1977, ao republicano Gerald Ford na presidência

ti

dos Estados Unidos, nem quando, em 198!, o Partido Socialista



a de François Mitterrand ascende finalmente ao poder na França,

sucedendo à administração do presidente Giscard d’Estaing. En-

ti tretanto, nao sao somente as grandes rupturas políticas e sociais

do porte da revolução russa de 1917 ou da confessionalização

do Estado iraniano em 1979 que trazem à cena o problema do

reconhecimento de governo, mas também a quebra da continui-

dade política do regime nos moldes em que se produziu no Bra-

si! em 1930 e em 1964, na Argentina em 1966, no Peru em 1968,

no Chile em 1973, no Haiti em 1991.

A propósito do reconhecimento de governo, o grande deba-

te doutrinário, estreitamente vinculado à oscilação na prática

dos Estados neste século, pode resumir-se, em última análise,

na singe]a alternativa entre a forma expressa e a forma táéita do

reconhecimento, entendendo-se a última como mera manuten-

ção do relacionamento diplomático com o Estado onde haja ocor-

rido a reviravolta política, sem comentários sobre a qualidade

ou a legitimidade dos novos detentores do poder. A primeira, de

seu turno, importaria expresso e deliberado juízo de valor sobre


220

7

ii’!



a legitimidade do novo regime, ou, quando menos, sobre a

efetividade de seu mando. A referida alternativa marcou a apa-

rente oposição entre duas doutrinas expostas na América latina

da primeira metade do século XX: a de Carlos Tobar e a de

Genaro Estrada.

140. Doutrina Tobar: a expectativa da legitimidade. Em 1907

o ministro das Relações Exteriores da República do Equador,

Carlos Tobar, formulava seu pensamento nestes termos:

‘O meio mais eficaz para acabar com essas mudanças violentas de governo,

inspiradas pela ambição, que tantas vezes têm perturbado o progresso e o desen-

volviment() das nações latino-americanas e causado guerras civis sangrentas, seria

a recusa, por parte dos demais governos, de reconhecer esses regimes acidentais,

resultantes de revoluções, até que fique demonstrado que eles contam com a apro-

vação popular.

Semelhante ponto de vista foi adotado pelo governo norte-

americano ao tempo de Woodrow Wilson (1913-1921) e persis-

tiu até que Franklin Roosevelt, já nos anos trinta, adotasse polí-

tica mais flexível. A doutrina Tobar foi ainda, no contexto lati-

no-americano, prestigiada por tratados — como o de 20 de de-

zembro de 1907, dispondo sobre paz e amizade na América

Central33 — e por declarações comuns — como a de i7 de agos-

to de 1959, feita pelos ministros de relações exteriores reunidos

em Santiago. Na Venezuela dos anos sessenta, sob os governos

de Rómulo Betancourt e Raúl de Leoni, praticou-se declara-

damente a doutrina Tobar: assim foi que aquela república rom-

33 Esse ralado, vinculando Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicará-

gua. Ioi renovado pelas partes em 9’_3 Dispunha seu art. 1 ~: ‘‘Os governos das altas partes

ct,iiíralanles não reconhecerão nenhum governo que, em qualquer delas, resulte de golpe de

estado ou revolução contra um governo reconhecido, até que os representantes do povo,

vte tnen te e lei t ,s, ri ão lenhai n reorganizado a vida constitucional do país’’.

221
peu suas relações diplomáticas com o Brasil em 1964— resta-

belecendo-as após dois anos e meio —, com a Argentina em

1966 e com o Peru (onde a tomada do poder foi obra de milita-

resdeesquerda) em 1968. Assumindo a presidência da Venezuela

em 1969, Rafael Caldera repudiou desde logo aquilo que se cha-

mara “a doutrina Betancourt, sucedâneo atual da doutrina Tobar”,

e restaurou os laços diplomáticos que então permaneciam rom-

pidos.


141. Doutrina Estrada: uma questão de forma. A imprensa

local e estrangeira na Cidade do México recebeu, em 26 de se-

‘ tembro de 1930, uma comunicação do secretário de Estado das

Relações Exteriores; Genaro Estrada, sobre o tema do reconhe-

cimento de governo. Dizia o texto:

o

1



‘Em razão de mudanças de regime ocorridas em alguns países da América do

Sul, o governo do México teve uma vez mais que decidir sobre a teoria chamada do

reconhecimento’ de governo. E fato sabido que o México sofreu como poucos

países, há alguns anos, as conseqüências dessa doutrina que deixa ao arbítrio de

governos estrangeiros opinar sobre a legitimidade ou ilegitimidade de outro regi-

me, isto criando situações em que a capacidade legal ou a legitimidade nacional de

governos e autoridades parecem submeter-se ao juízo exterior. A doutrina do cha-

mado ‘reconhecimento’ foi aplicada, desde a grande guerra, especialmente às na-

ções de nossa área, sem que em casos conhecidos de mudança de regime na Europa

tenha ela sido usada expressamente, o que mostra que o sistema se transforma em

prática dirigida ás repúblicas latino-amertcanas.

Após atento estudo da matéria, o governo do México expediu instruções a seus

representantes nos países afetados pelas crises políticas recentes, fazendo-lhes saber

que o México não se pronuncia no sentido de outorgar reconhecimento, pois estima

que essa prática desonrosa, além de ferir a soberania das nações, deixa-as em situa-

ção na qual seus assuntos internos podem qualificar-se em qualquer sentido por ou-

tros governos, que assumem de fato uma atitude crítica quando de sua decisão favo-

rável ou desfavorável sobre a capacidade legal do regime. Por conseguinte, o gover-

no do México limita-se a conservar ou retirar, quando cré neccssário, seus agentes

diplomáticos, e a continuar acolhendo, também quando entcnde necessário, 05 agen-

tes diplomáticos que essas nações mantém junto a si, sem qualiticar. nem precipita-

damente nem a pcsteriori. o direito que teriam as nações estrangeiras dc aceitar.

manter ou substituir seus governos ou suas autoridades”.
222

.7
O princípio da não-intervenção é a base dessa doutrina, que

não proíbe, observe-se bem, a ruptura de relações diplomáticas

com qualquer regime cujo perfil político ou cujo modo de instau-

ração se considere inaceitável. Cuida-se apenas, segundo Estra-

da, de evitar a formulação abusiva de juízo crítico ostensivo sobre

governo estrangeiro. Assim, a outorga de reconhecimento é de

ver-se como tão funesta quanto sua recusa: em ambos os casos as

potências estrangeiras teriam praticado ato interventivo no domí-

nio dos assuntos internos do Estado em questão.

Exemplo antológico daquilo que a doutrina Estrada procurou repudiar como

desonroso foi a declaração do representante diplomático dos Estados Unidos em

Quito, quando do reconhecimento, em 1928, do novo regime local: “Meu governo

observou com a maior satisfação os progressos realizados pela república do Equa-

dor durante os três anos passados desde o golpe de 9 de julho de 1925, e a tranqüi-

lidade que reina no pais desde então. A confiança que o regime do Dr. Ayora inspi-

ra na maioria dos equatorianos. sua habilidade e seu desejo de manter a ordem na

administração do pais, assim como o respeito por suas obrigações internacionais,

fazem com que o governo dos Estados Unidos sinta-se feliz em conceder-lhe a

partir de hoíe seu completo reconhecimento como governo legal do Equador””.

142. Harmonização das doutrinas. Prática contemporânea.

Terá transparecido, a esta altura, a inconsistência da idéia de ver

como antinôrnicas as doutrinas Tobar e Estrada. A primeira diz

respeito ao findo das coisas, enquanto a segunda é uma propo-

sição atinente tão-só à /órma. Prestigia simultaneamente as duas

doutrinas o Estado que valoriza a legitimidade, não se relacio-

nando com governos golpistas até quando a chamada do povo

às urnas restaure o princípio democrático, mas tampouco prati-

ca o reconhecimento formal, representado pela dedução osten-

siva de um juízo de valor. Por outro lado, estaria a desprezar a

um só tempo ambas as doutrinas o Estado que se entregasse à

34. CII Marcel Sihcrt, ihd/é de cima internatwnaí puhiw, Paris, Dalloz, 1951, t. 1, p. t99.

223
política das velhas proclamações de outorga ou recusa de reco-

nhecimento — como aquela que serviu de exemplo no tópico

anterior —, mas não reclamasse, como pressuposto do reconhe-

4
cimento, a legitimidade resultante do apoio popular, que em re-

gra só se traduz de modo incontestável no processo eleitoral.

Hoje pode afirmar-se, no que concerne ao fundo, que a dou-

trina Tobar sofreu desgaste acentuado. Em lugar da legitimida-

de — ou da ortodoxa legitimidade, que nunca prescinde do voto

universal e livre, em circunstâncias que proporcionem ao povo

escolha verdadeira entre modelos e tendências políticas — tem-

se nas últimas décadas perquirido apenas a efetividade do regi-

me instaurado à revelia dos moldes constitucionais. Tem ele

controle sobre o território? Mantém a ordem nas ruas? Honra os

tratados e demais normas de direito internacional? Recolhe re-

i, • gularmente os tributos e consegue razoável índice de obediên-

cia civil? Neste caso o novo governo é efetivo e deve ser dessarte

reconhecido, num mundo em que a busca da legitimidade orto-

II

doxa talvez importasse bom número de decepções.



a No que diz respeito à forma, não há a menor dúvida de que

doutrina Estrada resultou triunfante — sem embargo da reti-

cência de tantos países em dar-lhe esse nome. A prática do pro-

nunciamento formal, outorgando ou recusando o reconhecimento

de governo, marcha aceleradamente para o desuso. O que se

tem presenciado é a ruptura de relações diplomáticas com regi-

me que se estime impalatável — entretanto não guarnecida por

uma declaração de não-reconhecimento —; ou a simples e si-

lenciosa preservação de tais relações, quando se entenda que

isto é o melhor alvitre, ou o menor dos males.

Não surpreende que o violento golpe de Estado ocorrido no Chile cm 1973

tenha comportado, como reação do governo brasileiro da época. a abstenção dc

qualquer pronunciamento formal e a continuidade dos laços diplomáticos sempre

existentes entre as duas repúblicas. Mas talvez o leitor se pergunte qual terú sido:

reação de países como a França. Foi rigorosamente a mesma.

224
Outros países, como a União Soviética, romperam na ocasião, e de imediato!

seu relacionamento diplomático com o Chile, e em diversos foros internactonats

hostilizaram a política do novo regime. Não cogitaram, entretanto, de expedir nota

tkwrnal de recusa de reconhecimento do governo militar.

Subseção 2— ESTADOS FEDERADOS

E TERRITÓRIOS SOB ADMINISTRAÇÃO
143. O fenômeno federativo e a unidade da soberania. Di-

zem-se autônomas as unidades agregadas sob a bandeira de todo

Estado federal. Variam seus títulos oficiais — províncias, esta-

dos, cantões, repúblicas — e varia, sobretudo, o grau de sua

dependência da união a que pertencem. E mais que notório que

a autonomia dos estados federados na Argentina ou no Brasil

não tem a dimensão daquela dos estados norte-americanos, que

lhes permite, por exemplo, determinar cada qual suas próprias

normas de direito penal e de processo. Uma verdade, entretanto,

é válida para todos os casos: autonomia não se confunde com

soberania. Isso ficou bem assentado, quando da independência

norte-americana, pelos inventores do federalismo. A propósito

registra-se breve dissenso doutrinário entre Thomas Jefferson,

que estimou possível conceber um duplo grau de soberania no

complexo federativo, e Alexander Hamilton, para quem os esta-

dos federados eram os componentes autônomos de uma sobera-

nia única, de uma só personalidade internacional. Inexato, fanta-

sioso, às vezes canhestro, foi tudo quanto mais tarde se preten-

deu, alhures, contrapor a esse parâmetro na sua forma original.

Estados fcdet’ados, exatamente porque federados, não têm per-

sonalidade jurídica de direito internacional público, falecendo-

lhes, assim, a capacidade para exprimir voz e vontade próprias

na cena internacional.

Não obstante, constituições federais corno a da Alemanha e a da Suíça falam,

cada qual a seu modo, de um poder provincial para a negociação exterior. Entidades

tão palidamente autônomas quanto estados federais brasileiros já trataram, em cará-

225
ter formal, com pessoas jurídicas de direito público externo. Qual a explicação para

tudo isso?


A Constituição da República Federal da Alemanha, de 1949. concede ãs uni-

dades federadas alguma capacidade contratual voltada para o exterior (art. 32, ~ 3).

Na Suíça, a Carta de 1874 dá aos cantões a prerrogativa de celebrar acordos exter-

nos sobre “economia pública, relações de vizinhança e polícia’ (art. 9). A Lei Fun-

damental soviética de 7 de outubro de 1977 garantia ãs repúblicas federadas o

direito de estabelecer relações com Estados estrangeiros, com eles celebrar

tratados, intercamhiar representantes diplomáticos e consulares, e participar da ati-

vidade das organizações internacionais” (art. 80). A vista de situações desse gêne-

ro. a Comissão do Direito Internacional havia projetado, para a conferência de

Viena sobre o direito dos tratados, um dispositivo assim concebido:

“Estados membros de uma união federal podem possuir capacidade para con-

cluir tratados se tal capacidade for admitida pela constituição federal, e dentro dos

limites nela indicados”.

Esse texto, que seria o § Y do ad. 5~. foi derrubado na sessão de 1969. após

debates que puseram à mostra certa indiferença dos Estados unitários pelo assunto.

1

À exceção do grupo soviético, as demais federações — aí incluidas a Alemanha e



a Suíça — contestaram a conveniência de que a Convenção exprimisse semelhante

norma. Ante a afirmação bielo-russa de que o parágrafo era “conforme com a le-

gislação e prática” do complexo soviético, observou o delegado brasileiro que, no

seu entender, era como Estados a título pleno, e não como estados-membros, que

do o relacionamento

repúblicas socialistas soviéticas da Ucrãnia e da Bielo-Rússia vinham exercitan-

• internacional. Em fim de contas, “... era inconcebível que um

país que havia assinado a Carta das Nações Unidas, e participava de conferências

internacionais em pé de igualdade com os demais Estados, pudesse ser considera-

do como componente de uma união federal (...) com direitos limitados. Províncias

ou unidades de uma união federal não podem ser membros de organizaçoes inter-

nactonats ou assinar tratados~~S. O que se recolhe desse comentário é uma primo-

rosa ironia, tendo por alvo a presença internacional da Ucránia e da Eielo-Rússia

na época. Aquelas duas frações — do total de quinze — componentes do Estado

federal soviético não tinham como se distinguir da Califórnia, da Baviera, do

Maranhão ou de Corríentes. A circunstancial conveniência de se atribuir peso três

à voz da União Soviética, quando da fundação das Nações Unidas. foi responsável

pela grosseira trucagem consistente em abrir, na organização, espaço para a untao

federal e para, ao lado dela, dois (por que não oito, ou onze’?) dos seus quinze

estados-membros. Depois desse episódio de 1945, e enquanto durou a URSS, não

35. Co,ifrrcncc dcx Nations U,,ies sur Ir droit dcx !raités. A/CONE. 39/lI /Add. 1

Nova York, Nações Unidas, 1970, p. 6 a 17. O chefe da delegação brasileira, autor desses

comentários, foi o embaixador Geraldo lFulálio do Nascimento e Silva.
226

mais houve como prevenir reprises da singular situação, no quadro das organiza-

ções internacionais especializadas e nas conferências preparatórias de tratados muI-

tilaterais de grande alcance. Significativamente, porém, a Ucrânia e a Bielo-Rússia

não foram partes no Pacto de Varsóvia, nem integraram, a título próprio, o

COMBCON.


144. Atuação aparente de províncias federadas no plano in-

ternacional. Não há razão por que o direito internacional se

oponha à atitude do Estado soberano que, na conformidade de

sua ordem jurídica interna, decide vestir seus componentes

federados de alguma competência para atuar no plano interna-

cional, na medida em que as outras soberanias interessadas tole-

rem esse procedimento, conscientes de que, na realidade, quem

responde pela província é a união federal.


Isto traz à mente, por analogia, o caso da nacionalidade. É indiferente ao

direito internacional que certos complexos federais — a Suíça e a antiga União



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