Internacional



Download 1 Mb.
Page10/39
Date08.12.2018
Size1 Mb.
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   39

tratado internacional. Sua natureza jurídica não difere daquela

da ratificação: também aqui o que temos é manifestação firme


84

da vontade de ingressar no domínio jurídico do tratado. O ade-

rente é, em princípio, um Estado que não negociou nem assinou

o pacto — e que assim não pode ratificá-lo—, mas que, tomado

de interesse por ele, decide tornar-se parte, havendo-se antes

certificado da possibilidade do ingresso por adesão.

Em casos não exatamente comuns, o aderente é um Estado que negociou e

firmou o pacto, mas que. tendo perdido o prazo para ratificá-lo, vale-se da oportu-

nidade aberta aos nao-slgnatários para tornar-se parte mediante adesão. Tal foi o

que sucedeu com o Brasil no caso das Leis uniformes de Genebra sobre títulos de

crédito.

A adesão tem por objeto um tratado multilateral. Pactos bilaterais são natu-

ralmente fechados, e a possibilidade teórica de que um acordo a dois preveja e

comporte o ingresso de terceiro como parte não obscurece a realidade fluente da

prática internacional, demonstrativa de que nem todos os tratados coletivos são Ç

abertos, mas virtualtnente todos os tratados abertos são coletivos, ainda que de ¶

modesto porte numerico. i ~

Parece lógico que a adesão pressuponha um tratado em vigor; que o Estado 1’

aderente pretenda entrar no domínio jurídico de um ato convencional perfeito e

acabado, de urna realidade normativa, e não de um mero projeto para o qual se abre

ainda a possibilidade da frustração. Esta idéia imaculada foi, não obstante, proscri-

ta pela prática internacional, faz já algumas décadas, à força de argumentos de o

conveniencia. Quando se tornou freqüente no domínio dos tratados coletivos a

fixação de um quorun ponderável para a entrada em vigor, patenteou-se o desacer-

to operacional de que o alcance desse quorum devesse depender tão-só da ratifica-

ção dos Estados presentes na mesa negocial. O resultado foi o emprego, em larga

escala, da técnica facultativa da adesão precoce — e sujeita, por isso, a ficar sem

efeito quando, afinal, o quorun; resulte inalcançado.

Por principio, o Estado aderente não se distingue do Estado ratificante dentro

do quadro convencional. Tratados coletivos normalmente se caracterizam pela pa-

ridade dos direitos e ohrigaçoes das partes, sem privilégio em favor daquelas que,

presentes desde a fase negocial, tenham ingressado em seu domínio jurídico me-

diante ratificação.

Todo Estado que tenha interesse em ingressar mediante ade-

são num tratado coletivo deve certificar-se de que esse tratado é

aberto, e de que os eventuais limites dessa abertura não excluem

sua pretensão adesiva. Abertos são, com efeito, o Pacto da Liga
85

Árabe e a Carta da OEA, sem que por isso se estime viável a

adesão do Uruguai ao primeiro, ou da Dinamarca ao segundo.

Presume-se que a perspectiva de adesão a certo tratado seja disciplinada em

seu próprio texto. O silêncio faz supor, à luz da experiência, que se cuida de um

compromisso fechado. Não obstante, há tratados recentes que dão notícia expressa

de sua impermeabilidade. No Tratado de Cooperação Amazônica (Brasilia, 1978).

art. 27: “O presente Tratado terá duração ilimitada e não estará aberto a adesões”.

Tratados coletivos de grande porte podem abrir-se à adesão

indiscriminada de todo e qualquer Estado soberano, e não é por

razões jurídicas — senão à conta de elementos de ordem prática

— que essa abertura não alcança também as organizações inter-

nacionais. Outros tratados são apenas regionalmente abertos.

Assim os pactos constitutivos de organizações internacionais não

universais, como a OEA, a OUA, a Liga Árabe ou o extinto

Pacto de Varsóvia. Nos dois primeiros casos o regionalismo é

puramente geográfico. Ele assume coloração complexa, mas

.11 primordialmente cultural no terceiro, e era ideológico no quarto

caso. Mesmo fora do domínio institucional, muitos são os trata-

dos que se abrem à adesão tão-só dos países europeus, ou lati-

no-americanos, ou de língua francesa, ou produtores de certa

riqueza, ou dotados de certo patrimônio. E há o caso extremo da

abertura à adesão de um único Estado, nominalmente designa-

do pelas partes: trata-se da Carta da ODECA, franqueada desde

1951 à adesão da república do Panamá, que até hoje não decidiu

fazer uso da singular prerrogativa.

Tratados abertos costumam sê-lo em caráter permanente,

de modo que não há falar, em princípio, num prazo para adesão.

Se as ratificações tardias — sobrevindas vários anos depois da

negociação — têm, embora não raras, a marca do heterodoxo,

as adesões, pelo que representam, nunca se podem entender tar-

dias. Todo tempo é próprio para que um Estado — quiçá no

limiar de sua existência independente — manifeste interesse em
86

ingressar no domínio jurídico de um acordo a cujo processo ge-

nético tenha sido estranho. Este princípio é tão velho quanto o

crescimento numérico dos tratados coletivos e a prática do in-

gresso adesivo. Assim, foi em 26 de janeiro de 1907 que o Bra-

sil aderiu à Convenção da Cruz Vermelha, conctuída em Gene-

bra a 22 de agosto de 1864.

O consentimento mediante adesão deve exprimir-se num gesto único e defi-

nitivo. qual seja a apresentação. ao depositário, da carta ou instrumento representa-

tivo da vontade estatal de ser parte no tratado. A doutrina não vê sentido, aqui, na

adoção de um procedimento bifásico. e tem guardado uniformidade na condena-

ção da chamada c.ulesão condicional, ou adesão sob ressalva de confirmação ulte-

rior. Nada pressiona o Estado aderente de modo a exigir-lhe. antes da palavra final,

uma palavra provisória. Desse modo, encara-se como supérflua a atitude do Estado


cujo governo — por depender, em regra, da aprovação parlamentar — exprime no

plano exterior sua adesão condicional a certo compromisso. A encara-lo com boa

ii’

vontade, ver-se-la no gesto um ato internacional de publicidade da intenção de



aderir, e nada além disto. 1’

45. Emendas. Nenhum tratado, dentro das Comunidades curo-

péias, vê-se emendar sem o assentimento unãnime das partes,

franqueado a cada utna delas a iniciativa de propor a emenda. A

dimensão numérica das Comunidades permite-lhes um sistema

diticiltnente ajustável aos tratados de maior porte. Assim, o Pacto

da Sociedade das Nações podia emendar-se pelo voto de dois

t

erços, no mínimo, do total de partes; sendo que os Estados ven-



cidos deixavam automaticamente de integrar a organização. Esta

rígida fidelidade ao princípio de que não se deve abrigar duplo

regime jurídico numa organização internacional não contagiou

mais tarde a Carta da OEA, que prevê sua própria emenda pelo

voto mínimo de dois terços das partes, sem nada dizer sobre

como ficam os Estados dissidentes. O silêncio pareceu signifi-

car que na hipótese — até hoje inexperimentada — de uma emen-

da resultante de decisão não unânime, os vencidos permanece-

riam obrigados pelo texto primitivo, criando-se no quadro con-

87

vencional a duplicidade de regime jurídico. Interpretação que,



de resto, veio a ser mais tarde assumida pela disciplina da Con-

venção de Viena.

A iniciativa da emenda pode vir de qualquer Estado parte no tratado: esta

regra aparentemente não conhece exceções. Amplia-se, vez por outra, o horizonte

da iniciativa em organizações intemaeionais, a propósito tanto do pacto institucional

quanto de outros cuja guarda sua secretaria detém — sem que a própria organiza-

ção seja parte—, permitindo-se que seus órgãos interiores proponham emendas. A

adoção destas pressupõe, em toda circunstância, o pronunciamento do conjunto

das partes — em conferência especial ou mediante consultas individualizadas, a

cargo do depositário, no caso dos tratados comuns; em assembléia geral da organi-

zação, no caso dos tratados institucionais. Apurando-se que a emenda tem o abono

da necessária unanimidade, ou do necessário quorurn qualificado — não inferior a

LII dois terços, em regra —, ela se formaliza por meio de algo como uma resolução

(ONU, OMS), um instrumento (OIT), ou um protocolo de emenda (OACI). Isso

não é mais que uma primeira parte do procedimento: afinal, manifestaram-se até

então os governos dos Estados-partes. desprovidos em sua maioria de qualidade

constitucional para uma decisão definitiva no que tange à conclusão — ou, por

igual motivo, à modificação — de tratados multilaterais.

Revisão ou reforma é o nome que se tem dado, em direito

dos tratados, ao empreendimento modificativo de proporções

mais amplas que aquelas da emenda singular, ou do conjunto

limitado de emendas tópicas. E aquilo que não se deu, até hoje,

com a Carta da ONU, mas que foi já experimentado pela Cana

da ODECA, em 1962, e pela Carta da OEA, em 1967 e 1985,

para só citar exemplos de feitio institucional.

Não há limite teórico para a importância e a gravidade da alteração substan-

cial que urna emenda tópica — e, a fortiori, um processo revisional — pode impor-

tar a qualquer tratado. Por isso os pressupostos constttucionaís da aceitação da

emenda costumam ser os mesmos da expressão inicial do consentimento do Esta-

do. Se o primitivo comprometimento não dependeu de mais que o alvitre do gover-

no, isto continua a ser tudo. Se a consulta ao parlamento foi necessária, ela o é de

novo. Apesar de quanto variam as ordens internas na partilha do treatv-niaking

power, dificilmente resultaria quebrado esse paralelismo que se apresenta como

regra geral.


88

No Brasil a aprovação da emenda pelo Congresso Nacional toma forma, tam-

bém ela, em decreto legislativo. Publicado este, está o presidente da República auto-

rizado a consentir no plano internacional, fazendo chegar ao depositário do pacto a

carta ou instrumento que exprime a aceitação da emenda pelo país. Supondo, então,

que a dita emenda entre em vigor — o que poderia deixar de ocorrer, à falta de

assentimentos em numero suficiente —, o chefe do governo promulgará a emenda

mediante decreto; em tttdo observado, pois, o roteiro pertinente ao tratado original.

46. Violação. A violação substancial de um tratado dá direito à

outra parte de entende-lo extinto, ou de suspender também ela

seu fiel cumprimento, no todo ou parcialmente. Se o compro-

misso é coletivo igual direito têm, em conjunto, os pactuantes

não faltosos, e o tem ainda cada um deles nas suas relações com

o Estado responsável pela violação. A Convenção de Viena pro-

põe essa disciplina no art. 60, esclarecendo que por violação 4

substancial deve entender-se tanto o repúdio puro e simples do

compromisso quanto a afronta a um dispositivo essencial para a

consecução de seu objeto e finalidade.

À margem das réplicas severas que a Convenção de Viena admite em caso de

violação substancial, a prática do direito das gentes comporta. de par com o protes-

to diplomático, remédios outros, alguns institucionalizados em plano regional, e

operantes mesmo em presença de uma violação não substancial — que nem por

tsso deixa de configurar ato ilícito.

Em 28 de setembro de 1979, a Corte de Justiça das Comunidades européias

condena a França por violação de tratados comunitários, á vista de seu regime de

importação de carne bovina. No dia 4 de outubro seguinte, a mesma Corte declara

que o Reino Unido faltou ao cumprimento de outros compromissos congêneres,

quando adotou unilateralmente certas medidas no domínio da pesca’t

Não sao poucos os registros, na prática convencional, de casos em que certo

Estado. embora acusando tormalmente o co-pactuante de violar o compromtsso

mútuo, ahstém-se de se proclamar imediatamente desobrigado, e prefere usar da

denúncia tal conio prevista no tratado — o que, afinal, poderia ser feito mesmo na

ausência de violação. Aqui alguns excertos da nota do governo norte-americano ao

governo grego, de 6 de novembro de 1933:

48. Crõnicas, RGDIP e A 11)1.

89

“Fui instruído para informar Vossa Excelência dc que o Governo dos Estados



Unidos soube com espanto que as autoridades gregas de novo deixaram de atender

ao pedido de extradição de Samuel Insull, fugitivo da Justiça americana. ( ) Devo

acrescentar que meu Governo considera essa decisão absolutamente indefensável.

e uma clara violação do Tratado de extradição americano—helênico firmado em

Atenas, em 6 de maio de 1931. ( ) Nesta conformidade, fui instruído para dar

aqui aviso formal de denúncia por parte de meti Governo, a fim de que o Tratado

termine na data mais próxima possível, segundo suas estipulações pertinenteY4.

47. Interpretação. Interpretar o tratado internacional significa

determinar o exato sentido da norma jurídica expressa num texto

obscuro, impreciso, contraditório, incompleto ou ambíguo. Não

por acaso, o primeiro princípio a nortear esta análise, e que tem

~LI raízes na antigUidade romana, é ode que não há por que tnterpre-

tar o que já está claro e unívoco. Os tópicos seguintes versam os

sistemas e os métodos de interpretação, assim compreendidos,

respectivamente, os foros em que tem lugar a interpretação dos

tratados e os critérios que presidem essa operação intelectual.

Ii
a) Sistemas. A interpretação pode dar-se no plano internado-

nal, tanto quanto no âmbito interior de cada urna das partes pac-

ii

tuantes. Num e noutro caso os intérpretes serão governos oujuris-



dições — sendo certo que estas últimas, no direito das gentes,

têm perfil mais complexo que em qualquer ordem interna comum.

Quando proporcionada pelas próprias partes pactuantes. a

interpretação se diz autêntica. A voz das partes, no caso, é a dos

respectivos governos, visto que tribunais e patiarnentos nao se

exprimem na cena internacional. Essa interpretação autêntica

pode tomar a forma de um novo acordo, de índole puramente

interpretativa: é este um dos poucos casos em que um sistema

constitucional como o do Brasil pode tolerar o acordo executi-

vo, não sujeito à aprovação do Congresso Nacional.

49. Cf. Herbcri W. Briggs, The law of ,,ations. Nova York, Appleton-Century-Crofls.
1952. p. 913-914.

90
Entre exemplos figuram o Ajuste interpretativo dos arts. Vi e VIII do Acordo

básico de cooperação técnica Brasil—Itália de 1972 — concluído em Brasília, por

troca de notas, em IX de novembro de 1977; e a Declaração de Belém, firmada em

24 de outubro de 1980 pelos chanceleres dos Estados partes no Tratado de Coope-

ração Amazônica, e relativa ao seu justo entendimento.

Também governamental — mas não autêntica no sentido

do item anterior, porque não pronunciada pelo conjunto das par-

tes — é a interpretação que um dos paetuantes concebe e dá a

conhecer aos demais pelo conduto diplomático. Não menos o é,

de resto, aquela — porventura diversa — com que aqueles repli-

cam ‘a exegese unilateral.

A interpretação no plano internacional diz-se jurisdicional If

quando provida por organismo vestido, ainda que ad hoc, do 1’

poder de jurisdição, no exame do litígio concreto entre sujeitos

de direito das gentes. É portanto jurisdicional — embora não 4

judiciária — a exegese que, no desempenho do encargo que lhe 1”

II.’
foi cometido pelas partes, o árbitro ou o tribuna] arbitral formu-

la sobre o tratado pertinente à espécie. Qualifica-se, de outro

lado, como judiciária a interpretação que provém de organismo ‘a

de jurisdição permanente qual a Corte da Haia, e todas as cortes

internacionais de âmbito regional: a extinta Corte de Justiça

Centro-americana, a Corte de Justiça das Comunidades euro-

péias, e tantas outras mais.

A interpretação dos tratados no âmbito interno das potências

pactuantes raramente se exprime numa lei do parlamento. Nas

mais das vezes ela é governamental, quando expressa em ato da

responsabi]idade do poder Executivo, ou judiciária, quando leva-

da a efeito por tribunais e juízes no exame do caso concreto.

Em feitos de sua competência originária, o Supremo Tribunal Federal inter-

preta, vez por outra, tratados de extradição. Em grau de recurso, é comum que deva

determinar a melhor exegese de tratados de execução pública, quais as Convenções

de Genebra sobre títulos de crédito. Juí,es e tribunais federais têm sido levados

91

- -w


constantemente a interpretar tratados como o GATT e o ato constitutivo da ALADJ.

Não há noticia notória de que jamais um órgão do poder Judiciário brasileiro tenha

suposto que os tratados, qual se não integrados na ordem jurídica republicana.

escapam ao mesmíssimo mecanismo de interpretação e aplicação tocante às leis

comuns. A convicção reinante é de todo válida, como princípio. Alguma sutil ca-

racterística própria dos compromissos internacionais scra vista mais tarde, no estu—

do dos conflitos.

b) Métodos. A Convenção de Viena consagra alguns artigos

à metodologia hermenêutica, arrolando princípios e critérios com

que, a propósito, a doutrina do direito das gentes, havendo reco-

lhido diretrizes noutras áreas da ciência jurídica, vinha desde

muito inspirando a prática internacional. Destaca-se, nesta dis-

ciplina, a preocupação com o objeto da análise hermenêutica: a

interpretação visa a um contexto que compreende não apenas a

parte dispositiva do tratado, com seu preâmbulo e eventuats ane-

xos, mas ainda qualquer avença marginal, contemporânea da

conclusão do tratado, a que se apure haverem chegado as partes.

A boa fé, segundo a Convenção, é o sentimento que deve reves-

tir o próprio intérprete. E um tanto óbvio, de outro lado, que ele

III
assumirá a presunção de que de boa fé agiram as partes ao cele-

brar o compromisso. Cumpre perquirir a expressão da vontade

das partes: não há lugar, nos princípios de Viena, para a busca

especulativa de sua vontade recôndita. Essa expressão, porém,

não se confina no texto convencional. Ela é legitimamente

encontrável em avenças complementares, ainda que não escri-

tas; e no procedimento assumido pelas partes, com o correr do

tempo, acerca da execução do tratado. As palavras se supõem

empregadas em seu sentido comum, a menos que se apure te-

rem as partes entendido de atribuir a certo termo um signiticado

especial.

Se, à luz dessas diretrizes de base, o texto permanece obs-

curo, ou conduz a conclusões disparatadas — dando lugar ao

argumento ab absurdo —, recorrerá o intérprete à pesquisa his-

tórica dos trabalhos negociais preparatórios do compromisso, e


92

das circunstâncias de sua celebração. Poderá ainda, também neste

caso, valer-se dos meios de interpretação suplementares.

Estes são numerosos, e os que se arrolam em seguida têm valor exemplificativo.

A doutrina de expressão francesa nunca deixa de mencionara regra do efeito útil,

segundo a qual não se há de admitir a ociosidade do dispositivo, devendo-se, pois,

interpretá-lo no sentido que justifique a valia operacional de sua concepção pelas

pafles. A analogia é um procedimento hermenêutico válido, sem prejuízo da even-

tual pertinência do argumento a contrú rio e da regra expressio nnius tst exclusio

alterins.


A interpretação extensiva — por oposição à interpretação restritiva — era

técnica de escasso tránsito em direito das gentes até que, na era das organizações

internacionais, ganhasse prestigio na definição da competência dessas entidades

por intérprete vinculado á sua própria estrutura: um órgão administrativo, como o

Escritório internacional da OIT, ou judiciário, como a CII e a Corte de Justiça das

Comunidades européias. Há, entretanto, o reconhecimento geral de que a interpre-

tação restritiva se impõe a respeito de cláusulas que limitem, de algum modo, a J.

soberania dos Estados, oU que importem, da pane destes, submissão ajuízo arbitral

II

ou permanente.



Merece destaque a regra hermenêutica contra proferentem, que, ao contrário ‘‘1

das demais, não tem lugar na interpretação das leis internas; e, se o tem na dos

contratos, alcança, de todo modo, a plenitude de sua propriedade na área da inter-

pretação dos tratados internacionais. Segundo essa regra, toda disposição conven- a

cional obscura ou ambígua deve ser interpretada contra a parte que redigiu ou A

propôs o texto em exame. A outra parte, pois, o benefício da dúvida.

48. Conflito entre tratados. Quando tratados distintos dão ori-

gem à superposição normativa, há que indagar desde logo sobre

a identidade ou não da fonte de produção das normas em causa.

Deve-se saber, pois, preliminarmente, se esses tratados vincu-

lam as mesmas partes. Em caso afirmativo, certos princípios

secularmente consagrados na teoria geral do direito — e tocan-

tes, sobretudo, à eficácia das leis no tempo — oferecem solução

ao problema. Caso contrário, há conflito real, dificilmente reso-

lúvel à base de iguais princípios, como será visto.

a) Identidade da fonte de produção normativa. Se um mes-

mo tema é objeto de tratamentos distintos e inconciliáveis em
93

dois ou mais acordos entre as mesmas partes, não há conflito. A

identidade da fonte de produção faz com que se veja, no caso,

fenômeno igual ao da concorrência de diplomas legais de igual

origem e nível hierárquico, num sistema de direito interno: pre-

valece o posterior sobre o anterior, à base da convicção de que o

poder legiferante modificou seu alvitre. Não é necessário que

no pacto superveniente as partes expressamente declarem revo-

gado — ou apenas modificado — o pacto anterior. A simples

evidência da incompatibilidade total ou parcial entre o que dis-

põem os compromissos concorrentes trará à cena a regra lex

posterior derogatpriori. Há lugar também, no mesmo caso, para

a regra lex specialis derogat generali, quando se apure que, in-

dependentemente da ordem cronológica, quiseram as partes

excepcionar certo dispositivo de alcance geral em situações de-

terminadas, para as quais previram disciplina peculiar.


1

A regra lex posterior derogatpriori tem plena eficácia, ainda, no caso em que

todas as panes no tratado anterior o são também no posterior, agora ao lado de

outras mais. E que, nesta hipótese, a fonte de produção da norma a ser preterida se

ii r inscreve, por inteiro, no quadro daquela que responde pela norma a prevalecer. Se

inversa a situação, ou seja, se mais numerosas as partes no primeiro tratado que no

segundo, há conflito verdadeiro entre os dois compromissos.




Share with your friends:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   39


The database is protected by copyright ©sckool.org 2019
send message

    Main page